財政部已于5月底啟動新一輪全國地方政府隱性債務摸底。而截至6月底，已有19個省計劃單列市披露了三季度地方債發(fā)行計劃，合計計劃發(fā)行14440億元，包括新增一般債、新增專項債、再融資一般債、再融資專項債等。

決策層對地方債務特別是隱性債務高度關注，盡量避免對高質(zhì)量發(fā)展目標造成沖擊和影響。2014年預算法修訂后，地方政府得以在法律允許的范圍內(nèi)發(fā)債，但需要遵循特定的實體要求和程序約束。在地方債運行實踐中，地方政府往往通過隱性的融資平臺來彌補地方財政資金的缺口，而一旦由某個偶發(fā)性的違約事件破口引發(fā)，則可能衍生出巨大的財政風險。

顯性與隱性：地方債的組成結(jié)構及其風險權重

地方債通常指有財政收入的地方政府及地方公共機構發(fā)行的債券，是地方政府根據(jù)信用原則、以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證。它是作為地方政府籌措財政收入的一種形式而發(fā)行的，其收入列入地方政府預算，由地方政府安排調(diào)度?！吨腥A人民預算法》第35條第2款明確規(guī)定，“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措?！?/p>

在財政管理實踐中，除了地方政府在預算中舉借的債務外，還包括政府及其部門、所屬機構通過地方投融資平臺等第三方向銀行、證券、信托等金融機構或非金融機構進行有關間接融資、提供各項擔?；虺袚嚓P回購本金、承諾保底收益等義務負擔。通俗的，就是只要需要地方政府承擔償還責任的，非政府債和一般專項債的，就可以理解為地方政府的隱性債務。隱性債務的特殊性在于，地方政府在財政管理過程中，并未將其嚴格納入預算過程，但又最終由政府來承擔支付責任，因此成為當前地方債管理中的最大風險。

近年來，由于此前疫情影響以及近年來經(jīng)濟增長放緩，導致各地財政收入受到?jīng)_擊，部分地方政府可用財力相對捉襟見肘，在“土地財政”也受到明顯影響的情形下，更多地通過地方債籌集財政資金成為必然選擇。通常而言，地方政府通過正常的發(fā)債程序通過政府預算進行的，屬于合理可控的顯性債務，也是預算法允許并加以特別保障的政府債務。

2022年，我國顯性債務的負債率控制在50%以內(nèi)，低于60%的警戒線，尚在合理范圍內(nèi)。但是，那些實際由財政兜底的政府隱性債務，如果在適當范圍內(nèi)還可通過相應措施進行疏解，但一些地方的高額隱性債務導致政府債務率突破120%紅線，這樣容易滋生系統(tǒng)性風險，甚至會進一步衍生“灰犀牛”事件。

存量與增量：歷史形成的累積債與推動基建的新生債

預算法第35條第2款規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出?！?/p>

基于財政法的基本原理，政府為特定目的而舉借一定額度的必要債務，不僅有利于緩解財政收支的困境，還有利于適度經(jīng)濟增長，也還是現(xiàn)代國家普遍采取的籌資渠道和調(diào)控手段。

自1994年實施分稅制改革以來，地方財政就存在一些常態(tài)化問題。盡管近年來，決策層在推進和地方財政管理體制方面做了很多嘗試和努力，比如推進和地方事權與支出責任的劃分，促成房地產(chǎn)稅、消費稅成為地方主要稅源，但由于各種主客觀原因，地方政府的財政窘境沒有得到明顯的緩解。一方面，歷史形成的地方債需要進一步梳理、償還和疏解；另一方面，按照經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展需要而推進的基礎設施和市政投資新增的債務又在形成過程中。特別是對于資源稟賦、地理區(qū)位等因素導致發(fā)展動力孱弱的地方政府而言，此種“舊債未清、新債又有”的局面很難得以徹底的終局解決。

地方債的存量和增量問題，既是一個現(xiàn)實問題，也是一個邏輯問題。解決之道就是遏制增量，去除存量，而且遏制增量是更為根本的問題。

在遏制存量方面，一是要繼續(xù)推進財權事權體制改革，讓更多地承擔全國均等性基本公共服務的職能；二是適當提高政府債務的位階等級，一些全國性、區(qū)域性重大基礎設施建設可以直接發(fā)行國債和省級政府一般債來融資。

在去除存量方面，一是要清晰梳理地方政府債務的類型，按照公益性債務、經(jīng)營性債務與其他債務分類化解和處理，對于公共債務可適當由上級政府安排財政疏解，后兩種債務主要交由屬地政府化解；二是對于成本高、期限短、公益性強的公共債務，如果更適宜作為國債和省級政府一般債的政府債務，可視情況作適當?shù)闹脫Q處理。

思路與方法：地方債化解的近期對策和中長期建議

《中華人民預算法》第35條第5款規(guī)定，“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監(jiān)督?！薄吨腥A人民預算法實施條例》第47條規(guī)定，“財政部和省、自治區(qū)、直轄市政府財政部門應當建立健全地方政府債務風險評估指標體系，組織評估地方政府債務風險狀況，對債務高風險地區(qū)提出預警，并監(jiān)督化解債務風險。”地方債的化解問題，既要立足長遠，建立長效機制，重點完善促進均衡發(fā)展的政府間財政關系體制機制，又要標本兼治，注重防患于未然，注重常態(tài)化的債務風險評估和監(jiān)督。

就近期而言，主要還是多元并舉，堅決推進“去存遏增”見效見實。

一是常態(tài)化摸清地方債的準確底數(shù)，特別是省以下各市縣的隱性債務的結(jié)構與規(guī)模，制定政府債務疏解考核標準。

二是堅決遏制增量，特別是要加強預算管理和財會監(jiān)督，對專項債券項目實施穿透式監(jiān)測，對財政違法行為從嚴從快處理。

三是多元疏解存量，多元聯(lián)動處置。

對于可以通過各方協(xié)商的政府債務，通過債務展期、置換、重組等方式推進；對于可以作為政府預算支出解決的，通過政府預算支出適當償還或補貼；對于通過盤活政府存量資產(chǎn)或市場化運營創(chuàng)收能夠解決問題的，積極加以推進。

就中長期而言，地方債化解的根本要點，還是在于深化財政體制改革和更加扎實地推動高質(zhì)量發(fā)展。

就中期而言，深化“從上而下”改革，建立法治、科學和規(guī)范的政府間財政管理體制。在持續(xù)優(yōu)化和地方財政管理體制基礎上，繼續(xù)推進省以下財政體制改革，建立健全權責配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制，將涉及基本公共服務的財政事權適當向上級政府集中，讓更多的市縣基層政府得以適當減壓。

就長期而言，“發(fā)展還是硬道理”，推動經(jīng)濟社會持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展是解決一切問題的根本?？傮w而言，當國家財政收入更加充裕的基礎上，才可能實現(xiàn)更加公平、更加均等化的基本公共服務。

（作者王樺宇為北京大學法學博士，上海交通大學凱原法學院副教授、財稅法研究中心副主任，主要研究方向為財稅改革及其法治化、公共政策與社會治理等。）