如何花掉28.5萬億元？

隨著《關(guān)于2023年和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2024年和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱為預(yù)算報(bào)告）的公布，備受矚目的“國(guó)家賬本”也浮出水面，新一年的財(cái)政重點(diǎn)與施力方向也得以明確。

匯總和地方預(yù)算，2024年一般公共預(yù)算支出規(guī)模達(dá)28.5萬億元，增長(zhǎng)4%。赤字率則按3%安排，全國(guó)財(cái)政赤字規(guī)模4.06萬億元，比上年年初預(yù)算增加1800億元。此外，還將發(fā)行1萬億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債，不計(jì)入赤字。

巨額的支出預(yù)算將會(huì)投向何處？

毫無疑問，往年占比在70%以上的民生仍占“大頭”。根據(jù)預(yù)算安排，今年教育、社會(huì)保障和就業(yè)支出安排均超過4萬億元，衛(wèi)生健康、農(nóng)林水、城鄉(xiāng)社區(qū)等支出安排均超過2萬億元。而近些年重點(diǎn)提倡的科技創(chuàng)新也得到了有力保障，科學(xué)技術(shù)支出預(yù)算約1.2萬億元，較上年增長(zhǎng)6.63%。

民生領(lǐng)域仍是財(cái)政支出聚焦點(diǎn) 圖源：時(shí)代周報(bào)

“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的，”政府工作報(bào)告起草組負(fù)責(zé)人、國(guó)務(wù)院研究室主任黃守宏在國(guó)務(wù)院舉辦的新聞吹風(fēng)會(huì)上表示，今年預(yù)算內(nèi)投資、地方專項(xiàng)債都比去年有所增加，而民生保障便是其主要投資方向之一。

社會(huì)保障和就業(yè)支出突破4萬億元

盡管每年財(cái)政支出的聚焦重點(diǎn)都在民生領(lǐng)域，但側(cè)重亦略有不同。

根據(jù)預(yù)算支出安排，2024年，社會(huì)保障和就業(yè)支出將達(dá)41384億元，同比增長(zhǎng)3.76%，成為繼教育支出后，又一項(xiàng)財(cái)政支出超4萬億元的項(xiàng)目。

社會(huì)保障和就業(yè)支出的增長(zhǎng)背后，有著就業(yè)形勢(shì)逐年嚴(yán)峻的原因。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近年來我國(guó)高校畢業(yè)生人數(shù)屢創(chuàng)新高，2022年首次突破1000萬人，達(dá)到1076萬人，2023年突破1100萬人，達(dá)到1158萬人。而根據(jù)政府工作報(bào)告，在2024年，高校畢業(yè)人數(shù)預(yù)計(jì)將創(chuàng)紀(jì)錄的超過1170萬人。

2024年，高校畢業(yè)人數(shù)預(yù)計(jì)將創(chuàng)紀(jì)錄的超過1170萬人 圖源：圖蟲創(chuàng)意

作為最基本的民生，今年政府工作報(bào)告中更加突出了就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向。報(bào)告提出，今年城鎮(zhèn)新增就業(yè)要達(dá)到1200萬人以上。與2023年1200萬人左右的就業(yè)目標(biāo)相比，似乎只是一個(gè)副詞的不同，但黃守宏在吹風(fēng)會(huì)上強(qiáng)調(diào)，去年是用“1200萬人左右”，今年是“以上”，這就體現(xiàn)了和政府做好就業(yè)工作的力度、決心和鮮明的政策導(dǎo)向。

實(shí)際上，根據(jù)政府工作報(bào)告，2024年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)定為5%左右，考慮了促進(jìn)就業(yè)增收、防范化解風(fēng)險(xiǎn)等需要。而在2024年政府“切實(shí)保障和改善民生，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”的工作任務(wù)中，“多措并舉穩(wěn)就業(yè)促增收” 也位列第一項(xiàng)。

“這體現(xiàn)了對(duì)民生的高度關(guān)切，也是基于現(xiàn)實(shí)考量。”全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障科學(xué)研究院院長(zhǎng)莫榮在接受媒體采訪時(shí)表示，在2024年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)增多、重點(diǎn)人群就業(yè)壓力較大的情況下，必須把解決群眾就業(yè)問題放在更加突出的位置，體現(xiàn)出就業(yè)優(yōu)先的政策導(dǎo)向。

除了就業(yè)外，社會(huì)保障也是今年社保和就業(yè)支出突破4萬億的另一重要原因。

作為一個(gè)有著14億人口的大國(guó)，在“織密扎牢社會(huì)保障網(wǎng)”的目標(biāo)下，其社保支出正不斷增加。政府工作報(bào)告中提出，今年要在繼續(xù)提高退休人員基本養(yǎng)老金的同時(shí)，將城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標(biāo)準(zhǔn)提高20元。

而公開信息，現(xiàn)今全國(guó)有1.7億老年人領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，今年將最低標(biāo)準(zhǔn)提高20元，增長(zhǎng)了19.4%，是近年來上調(diào)幅度較大的一次。

財(cái)政力度明顯強(qiáng)于去年

除了關(guān)注“如何花錢”外，作為宏觀政策的重要風(fēng)向標(biāo)，赤字率的升降歷來也是各方關(guān)注焦點(diǎn)。

在政府工作報(bào)告公布前，外界對(duì)2024年赤字率的預(yù)測(cè)普遍在3%以上。中國(guó)民生銀行研究院、東方金誠(chéng)國(guó)際信用評(píng)估有限公司首席宏觀分析師王青、銀河證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家章俊均預(yù)測(cè)赤字率將設(shè)定在3.5%左右。而財(cái)政部原部長(zhǎng)樓繼偉則認(rèn)為，赤字率最好維持在3.8%左右。

實(shí)際上，此前我國(guó)財(cái)政赤字率基本穩(wěn)定保持在3%以下，但受國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜化影響，近年的赤字率波動(dòng)較大。2020年赤字率首次突破3%，達(dá)3.7%；2021年保持在3.2%，2022年則回落至2.8%。

2023年年初，中國(guó)財(cái)政赤字率按3%安排。但在去年第四季度，為支持災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)，財(cái)政增發(fā)了1萬億元國(guó)債，專項(xiàng)用于災(zāi)后恢復(fù)重建。由此，2023年全國(guó)財(cái)政赤字由3.88萬億元增至4.88萬億元，財(cái)政赤字率也由3%提高到3.8%左右。

圖源：圖蟲創(chuàng)意

在部署2024年財(cái)政任務(wù)時(shí)，政府工作報(bào)告明確提及，要強(qiáng)化宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，加強(qiáng)政策工具創(chuàng)新和協(xié)調(diào)配合。 而今年財(cái)政赤字率與去年調(diào)整后3.8%的赤字率相比有所下降，這是否意味著今年財(cái)政政策力度有所減弱？

“這是一種誤讀，”粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長(zhǎng)羅志恒指出，2024年的赤字率擬按3%安排，與去年年初赤字率持平，但赤字規(guī)模為4.06萬億元，高于去年1800億元；專項(xiàng)債擬按3.9萬億元安排，高于去年1000億元。

更重要的是，未來幾年將連續(xù)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，專項(xiàng)用于國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，今年先發(fā)行1萬億元?！俺嘧?、專項(xiàng)債與超長(zhǎng)期特別國(guó)債合計(jì)8.96萬億元，超過去年赤字與專項(xiàng)債合計(jì)的7.68萬億元，也超過去年赤字、專項(xiàng)債與特別國(guó)債之和的8.68萬億元?！?/p>

“還要考慮到去年四季度發(fā)行，用于減災(zāi)防災(zāi)建設(shè)的1萬億元特別國(guó)債，將主要在今年使用，今年的財(cái)政實(shí)際支出力度將明顯增強(qiáng)，債務(wù)可用資金多出2萬億元左右?！绷_志恒補(bǔ)充道。

那么財(cái)政實(shí)際支出力度的進(jìn)一步上漲，是否會(huì)影響到財(cái)政健康？

對(duì)此，中銀證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家徐高認(rèn)為，今年5%左右的經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)并不低，要達(dá)成目標(biāo)是具備有一定挑戰(zhàn)性的，財(cái)政力度的上揚(yáng)有其合理性?！霸诋?dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，財(cái)政可以適當(dāng)?shù)馗臃e極一點(diǎn)，沒有必要強(qiáng)制遵守以收定支，現(xiàn)代的財(cái)政理念是財(cái)政要逆周期形式，通俗點(diǎn)講就是經(jīng)濟(jì)越差財(cái)政越要多花錢，經(jīng)濟(jì)好的時(shí)候財(cái)政要少花錢。”

光大銀行金融市場(chǎng)部宏觀研究員周茂華同樣認(rèn)為，當(dāng)前財(cái)政支出力度并無不妥。

在他看來，我國(guó)財(cái)政政策空間充足。“2023年，中國(guó)政府債務(wù)余額約67萬億元左右，占2023年GDP比重約53%左右，處于國(guó)際中低水平。其中，政府整體負(fù)債率21%左右，處于國(guó)際較低水平。整體看，我國(guó)財(cái)政政策空間還是充足。同時(shí)，我國(guó)財(cái)政負(fù)債對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)中，不少基建項(xiàng)目是具有現(xiàn)金流收入的。”

轉(zhuǎn)移支付再破10萬億元

另一值得注意的是，據(jù)黃守宏在吹風(fēng)會(huì)上透露，今年對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算安排了“10萬億元多一點(diǎn)”。這將是自去年以來，轉(zhuǎn)移支付總量第二次突破10萬億元。

實(shí)際上，根據(jù)預(yù)算報(bào)告，今年一般公共預(yù)算支出規(guī)模預(yù)計(jì)為14.4萬億元，增長(zhǎng)2%。其中，用在本級(jí)的支出只有約4.1萬億元，而對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付資金為10.2萬億元，同口徑增長(zhǎng)4.1%。轉(zhuǎn)移支付已占據(jù)一般公共預(yù)算支出超70%。

從歷史數(shù)據(jù)來看，近年的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大。

2013年，轉(zhuǎn)移支付不到5萬億元，但到2023年已突破了10萬億元，十年間，轉(zhuǎn)移支付總量翻番。而部分地區(qū)基層財(cái)政運(yùn)行也較為依賴轉(zhuǎn)移支付金額。

轉(zhuǎn)移支付為何規(guī)模龐大且逐年遞增，又能否持續(xù)？

圖源：圖蟲創(chuàng)意

“這種大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付是必要的。”徐高認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模之所以逐年擴(kuò)大，在一定程度上有GDP擴(kuò)張、財(cái)政收入整體上升的原因。

“對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，其實(shí)是平衡地區(qū)間發(fā)展差異的一個(gè)重要的手段。在1994年的分稅制改革后，拿了稅收的‘大頭’，因此原本就需將部分稅收收入返還地方，只不過在這一過程中會(huì)有一定的針對(duì)性，特別是對(duì)發(fā)展相對(duì)落后的中西部?jī)A斜?！彼f。

在徐高看來，中國(guó)遼闊的大地上，各省份之間資源稟賦不盡相同，發(fā)展水平也存在差異，因此正需要靠財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來保證地區(qū)間相對(duì)平衡。

這在預(yù)算報(bào)告里也有提及。預(yù)算報(bào)告認(rèn)為，要推動(dòng)解決發(fā)展不平衡不充分問題，支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，兜牢基層“三保”底線，轉(zhuǎn)移支付需保持一定力度。政府工作報(bào)告里也要求，財(cái)政加大對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付力度、適當(dāng)向困難地區(qū)傾斜，省級(jí)政府要推動(dòng)財(cái)力下沉，兜牢基層 “三?！钡拙€。

“部分地區(qū)財(cái)政近些年確實(shí)遇到了困難，”周茂華認(rèn)為，受環(huán)境變化，部分地區(qū)服務(wù)業(yè)、中小微企業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)都受到不同程度的沖擊，在降稅減費(fèi)等政策下，部分地區(qū)財(cái)政收入出現(xiàn)壓力。而通過政府的轉(zhuǎn)移支付，地方能得到一個(gè)暫時(shí)性的支持。且隨著經(jīng)濟(jì)活力的恢復(fù)，房地產(chǎn)有望逐步的企穩(wěn)，地方收入自然會(huì)有增加。

不過，周茂華也提醒道，應(yīng)規(guī)范地方舉債，提升地方對(duì)財(cái)政資金的使用效率，“把錢用在刀刃上提升效率”。

預(yù)算報(bào)告里也明確要求，把財(cái)政資金用好、用在刀刃上，提高資金效益和政策效果；統(tǒng)籌把握財(cái)政收支政策，做好跨年度預(yù)算平衡；加強(qiáng)財(cái)政承受能力評(píng)估，持續(xù)抓好地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解，促進(jìn)財(cái)政健康平穩(wěn)可持續(xù)運(yùn)行，持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)。