21世紀經(jīng)濟報道記者楊志錦 上海報道 萬億增發(fā)國債是今年最為重要的宏觀政策，引起市場廣泛關(guān)注。

近期萬億增發(fā)國債有了新的進展。從發(fā)行上看，萬億增發(fā)國債并未特別貼標，而是和普通國債一起發(fā)行。Wind數(shù)據(jù)顯示，今年國債凈融資規(guī)模為4.12萬億，逼近預(yù)算赤字。萬億增發(fā)國債已發(fā)完，而原定的3.16萬億財政赤字并未足額用完。

從資金撥付上看，國家發(fā)改委12月中下旬共下達兩批國債項目清單，涉及項目1.25萬個，擬安排增發(fā)國債金額超8000億元，顯示單個項目獲得的國債資金規(guī)模并不大。后續(xù)在增發(fā)國債項目實施工作機制推動下，實物工作量有望加快形成，基建投資增速也有望回升。

已發(fā)行完畢

全國人大常委會10月24日審議通過《國務(wù)院關(guān)于增加發(fā)行國債支持災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的議案》（下文簡稱“議案”）。根據(jù)議案，財政將在今年四季度增發(fā)2023年國債10000億元，作為特別國債管理。

值得注意的是，此次萬億國債并非嚴格意義上的特別國債。嚴格意義上的特別國債需投向有收益的項目或資產(chǎn)，因而可以不納入赤字。此次萬億增發(fā)國債需計入財政赤字，其特別之處在于專項用于項目建設(shè)，且增發(fā)的國債全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方。根據(jù)議案，財政赤字將由31600億元增加到41600億元，全國財政赤字將由38800億元增加到48800億元，預(yù)計財政赤字率由3%提高到3.8%左右。

從發(fā)行上看，嚴格意義上的特別國債債券簡稱中含有“特別國債”的字樣。比如去年12月，“07特別國債07”到期，財政部發(fā)行7500億特別國債接續(xù)，新債券簡稱為“22特別國債”；2020年發(fā)行的萬億抗疫特別國債，債券簡稱為“20抗疫國債”。今年增發(fā)的萬億國債并未特別貼標，但從發(fā)行數(shù)據(jù)看，萬億增發(fā)國債目前已發(fā)行完畢。

一方面，今年國債凈融資額逼近財政赤字。當前我國實行國債余額管理制度，即只要國債余額低于上限，國債凈融資規(guī)?？梢愿鶕?jù)經(jīng)濟形勢等相機而定，既可以低于赤字，也可以高于赤字。

按照發(fā)行安排，12月22日三期國債發(fā)行完成后，今年國債發(fā)行即結(jié)束。Wind數(shù)據(jù)顯示，截至12月26日今年國債發(fā)行規(guī)模為11.1萬億，創(chuàng)歷史新高；凈融資規(guī)模為4.12萬億也創(chuàng)歷史新高。

和調(diào)整后的預(yù)算赤字相比，今年國債凈融資規(guī)模低于預(yù)算赤字300多億。這說明萬億增發(fā)國債發(fā)完，而原定的3.16萬億財政赤字并未足額用完。從歷史上看，年度國債凈融資大多低于財政赤字，這為必要時財政發(fā)力提供了空間。

比如2020年，國債凈融資為3萬多億，高于赤字約3000億，但不必進行預(yù)算調(diào)整。Wind數(shù)據(jù)顯示，截至2022年末國債余額約30萬億，低于限額0.8萬億，這為未來財政發(fā)力留出了空間。

財政部副部長朱忠明今年10月25日在國新辦發(fā)布會上表示，前期財政部在制定下半年國債發(fā)行計劃時已經(jīng)做了相關(guān)謀劃，將原定年度國債的發(fā)行靠前安排，客觀上為后續(xù)增發(fā)國債留出了空間。本次增發(fā)的國債納入到財政赤字管理，將采取公開發(fā)行方式發(fā)行，和已經(jīng)確定的年度國債發(fā)行進行統(tǒng)籌安排。

從發(fā)行數(shù)據(jù)上看，不論是單只國債發(fā)行規(guī)模和月度發(fā)行規(guī)模在9-12月驟增，但9-10月增加主要是為萬億增發(fā)國債發(fā)行“讓路”，11-12月增加主要是萬億增發(fā)國債發(fā)行。Wind數(shù)據(jù)顯示，今年1-8月每月單只國債平均發(fā)行量在500億左右，9月上升至633億元，10-12月上升至700億左右；今年11-12月國債凈融資規(guī)模1.4萬億，也超過往年同期。

資金下?lián)艽蟛糠?/strong>

朱忠明介紹，今年增發(fā)的1萬億國債全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方使用，全部列為財政赤字，還本付息由承擔，不增加地方償還負擔。

記者從多位地方發(fā)改人士處了解到，在9月末和10月初，監(jiān)管部門即安排地方以投資項目的名義上報了許多項目，但投向領(lǐng)域要廣一些。在議案獲得審議通過后，10月底11月初地方按照最新投向要求進一步完善項目相關(guān)信息，以爭取增發(fā)國債資金。

“國債資金不用地方還本付息，對地方來說非常具有吸引力。只要項目儲備好了，爭取到國債資金，就能促進經(jīng)濟增長，也能增加就業(yè)，也意味著城投公司有了流水，一舉多得，所以我們積極申報項目爭取資金?！蹦戏侥呈》莅l(fā)改系統(tǒng)人士直言。

據(jù)記者了解，國債項目申報于11月中旬截止，后提交國家增發(fā)國債項目實施工作機制審核。12月中旬，國家發(fā)改委披露，下達2023年增發(fā)國債第一批項目清單，涉及近2900個項目，擬安排國債資金2379億。

國家發(fā)改委公眾號12月23日再次發(fā)布消息稱，近日國家發(fā)展改革委商有關(guān)部門下達2023年增發(fā)國債第二批項目清單，共涉及增發(fā)國債項目9600多個，擬安排國債資金超5600億元。截至目前，前兩批項目涉及安排增發(fā)國債金額超8000億元，1萬億元增發(fā)國債已大部分落實到具體項目。這意味著后續(xù)還有約2000億的國債資金額度待下達。

據(jù)記者了解，萬億增發(fā)國債額度不按地方切塊，而是根據(jù)項目質(zhì)量和成熟度來安排資金。換言之，一個地方符合條件的項目越多，得到國債資金支持的力度就越大。雖然國債額度不按省份切塊，但設(shè)定各領(lǐng)域額度，其中與水利建設(shè)相關(guān)的項目額度超過一半，用于災(zāi)后恢復(fù)重建的額度約占總額度的兩成。

而隨著國債清單的下?lián)?，地方額度也得以明確。比如，江西省披露，國家發(fā)改委下達該省2023年增發(fā)國債第一批項目清單，下達項目85個、增發(fā)國債資金24.78億元。

記者了解到，南方某省份共獲得國債資金270億，對應(yīng)國債項目700多個。

記者獲得的南方某地市國債項目清單顯示，單個項目獲得的國債資金規(guī)模并不大，少的僅有數(shù)百萬，多的也只有數(shù)億元。從全國平均來看，也呈現(xiàn)這一特點。根據(jù)國家發(fā)改委披露，第二批5600億國債資金支持9600個項目建設(shè)，平均每個項目獲得國債資金5800萬元。

前述南方地市清單還顯示，規(guī)模較高的有數(shù)億元，部分項目總投資規(guī)模為數(shù)千萬，少量項目總投資僅為數(shù)百萬。值得注意的是，當?shù)仨椖揩@得的國債資金占項目總投資的比例較高，在70%左右。

據(jù)記者了解，在國債項目中，地方申請投資資金（預(yù)算內(nèi)、國債資金和其他財政性資金）不能超過80%，與此同時地方財政配套和項目單位自有資金占比不得低于5%。換言之，項目資金最多有80%來自國債資金。

記者獲得的項目申報樣表顯示，項目投資資金來源包括增發(fā)國債資金、預(yù)算內(nèi)投資、其他財政性建設(shè)資金、地方財政資金、企業(yè)自有資金、地方政府專項債、銀行貸款、其他資金等類型?！俺龂鴤Y金外，地方需明確剩余資金的來源，和總投資形成邏輯上的閉環(huán)，但資金來源不能為增加隱性債務(wù)的銀行貸款。”前述南方省份發(fā)改系統(tǒng)人士稱。

加快形成實物工作量

根據(jù)議案，今年增發(fā)的萬億國債2023年安排使用5000億元，其余5000億元結(jié)轉(zhuǎn)2024年使用。但考慮到國債資金近期才下達，市場普遍預(yù)計萬億增發(fā)國債的實物工作量主要在明年形成，進而推動基建投資增速回升。

記者了解到，在層面建立增發(fā)國債項目實施工作機制后，地方也需建立增發(fā)國債項目實施工作機制。該機制將由地方發(fā)改部門、財政部門主導(dǎo)，水利部門、自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門、交通部門等部門參與，其職責包括組織項目申報審核，協(xié)調(diào)解決工作運行中的困難，加強用地、環(huán)評等要素保障，推動項目開工建設(shè)，加快形成實物工作量。

從過往看，組建多部門的項目工作協(xié)調(diào)機制能夠有效拉動基建投資。比如去年通過建立政策性開發(fā)性金融工具項目協(xié)調(diào)機制，基建投資增速下半年明顯回升。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，去年政策性開發(fā)性金融工具推出后，基建投資增速從去年1-6月的7.1%回升至去年1-12月的9.4%。

央行去年三季度貨幣政策執(zhí)行報告披露，建立政策性開發(fā)性金融工具協(xié)調(diào)機制，加強要素保障。資金到位只是形成實物工作量的第一步，開工才能實現(xiàn)重大項目的社會效益和經(jīng)濟效益。由發(fā)展改革委牽頭建立協(xié)調(diào)機制，18個部委聯(lián)合辦公、并聯(lián)作業(yè)、高效運轉(zhuǎn)，切實加強要素保障力度，推動項目加快形成實物工作量。

在和地方均建立增發(fā)國債項目實施工作機制后，國債項目明年快速形成實物工作量。此次萬億國債支持的項目量大，諸多項目可一起開工建設(shè)。此外，按照要求，國債資金支持項目需要明年6月底前開工建設(shè)，萬億國債資金需在2024年年底前使用完成。

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，今年基建投資增速總體呈現(xiàn)回落的趨勢，增速由1-2月的9%回落至1-11月的5.8%。國家統(tǒng)計局新聞發(fā)言人劉愛華12月15日在回答21世紀經(jīng)濟報道記者提問時表示，近期增發(fā)國債項目清單陸續(xù)下達，隨著資金加快撥付使用，實物工作量加快形成，有利于釋放基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的潛力和空間，促進下階段基礎(chǔ)設(shè)施投資保持平穩(wěn)較快增長。