? Alexandre Dayant,

Grace Stanhope & Roland Rajah

Lowy Institute

? 慧諾(編譯) | 文化縱橫新媒體

? 迦然(審校) | 文化縱橫新媒體

【導讀】在大國博弈加強、全球經(jīng)濟乏力的背景下，經(jīng)濟持續(xù)復蘇的東南亞受到越來越多關注，對東南亞的外國投資快速增長，各國對東南亞的援助也相當可觀。那么這些資金流向了哪些領域，取得了什么效果呢？

本研究報告基于對11個東南亞國家的官方開發(fā)金融（ODF）的分析，發(fā)現(xiàn)官方發(fā)展融資在東南亞發(fā)展中占據(jù)重要地位，約占政府發(fā)展支出總額的10%。我國是東南亞最大的單一發(fā)展合作伙伴，但近年來融資規(guī)模有所下降，被部分傳統(tǒng)開發(fā)金融提供者超越，不再是該地區(qū)的主要ODF提供者。而“傳統(tǒng)開發(fā)金融提供者”的支持規(guī)模仍占總額80%，其中世界銀行和亞洲開發(fā)銀行居首，隨后是日本、歐洲和韓國。日韓是東南亞最大的傳統(tǒng)雙邊合作伙伴。美國和澳大利亞則是中等規(guī)模參與者。值得注意的是，印度和中東已逐漸成為非傳統(tǒng)發(fā)展融資的重要來源，特別是伊斯蘭開發(fā)銀行發(fā)揮了關鍵作用。

統(tǒng)計顯示，基礎設施是官方開發(fā)融資的最大類別。中國作為基礎設施融資的主要國家，似乎引發(fā)了各主體的“援助競爭”?！耙粠б宦贰背h促使美、日、澳等國相繼推出基礎設施融資倡議。七國集團于2022年發(fā)起“全球基礎設施投資伙伴關系”，旨在籌集6000億美元融資。隨著地緣戰(zhàn)略緊張加劇，各方將更注重爭取在東南亞的影響力。

本文為文化縱橫新媒體原創(chuàng)編譯系列“重點區(qū)域國家的內(nèi)情與遠略”之八，摘譯自研究報告《東南亞國際援助地圖》（Southeast Asia Aid Map），原載澳大利亞Lowy Institute網(wǎng)站。文章僅代表作者觀點，供讀者參考辨析。

文化縱橫新媒體·國際觀察

2024年第1期 總第170期

東南亞國際援助地圖

▍概述

東南亞人口總計約6.7億，涵蓋多個國家。東南亞經(jīng)濟體在全球范圍內(nèi)具有活力，深度融入國際供應鏈。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，該地區(qū)經(jīng)濟和民生取得顯著進步，數(shù)百萬人脫貧，教育、衛(wèi)生和生活水平得到提升。東南亞在全球公共產(chǎn)品供給方面日益重要，包括防范流行病、支持開放穩(wěn)定的世界經(jīng)濟、推動實現(xiàn)凈零碳排放和維護國際體系等。

盡管經(jīng)濟成長減少了對援助的需求，但該地區(qū)仍存在融資需求，特別是在基礎設施、人類發(fā)展和應對氣候變化方面。官方發(fā)展融資在此發(fā)揮著關鍵作用，特別是在較小的低收入國家如東帝汶、老撾和柬埔寨。在較大的新興經(jīng)濟體如越南、印尼和菲律賓，官方開發(fā)金融仍是主要的發(fā)展資金來源。隨著地緣戰(zhàn)略緊張加劇，各方愈發(fā)注重利用ODF等工具來爭取在東南亞的影響力。

（本文發(fā)表截圖）

（一）東南亞每年獲得約280億美元的官方開發(fā)融資

在2015年至2021年間，東南亞累計吸收了約2000億美元的海外資金，年均約為280億美元。這些資金主要流向該地區(qū)的新興和發(fā)展中經(jīng)濟體，總額大致相當于這些經(jīng)濟體的集體國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%。其中，超過一半的資金來自經(jīng)濟合作與發(fā)展組織定義的官方資金流動（OOF），包括中國國有政策性銀行和兩大多邊開發(fā)銀行提供的非優(yōu)惠貸款。其余的官方開發(fā)融資以贈款和優(yōu)惠融資形式提供。

在2015至2021年間，官方開發(fā)融資項目的承諾金額與實際支付金額之間存在顯著差距。平均每年承諾金額約為430億美元，比實際支付金額高出50%?；A設施項目差距最大，主要源于中國資助的大型項目和日本、亞洲開發(fā)銀行的項目資助差異。

按類型分列的東南亞官方開發(fā)融資規(guī)模

以項目承諾金額計算，ODF在地區(qū)范圍內(nèi)約合國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.5%，而實際支付的官方開發(fā)融資約占GDP的1%。ODF的作用程度在東南亞各國中存在明顯差異。在東帝汶、老撾和柬埔寨等小型和發(fā)展水平較低的國家，ODF的作用更為顯著。

東南亞國家接受的官方開發(fā)資金

占國內(nèi)生產(chǎn)總值的百分比

（二）中國是東南亞最大的官方開發(fā)資金提供者，但近年來融資規(guī)模在下降

2015-2021年，中國作為地區(qū)最大的發(fā)展伙伴，每年提供約55億美元的官方開發(fā)金融，其中70%以上用于基礎設施建設。中國在地區(qū)官方開發(fā)融資總額中占比約五分之一，基礎設施官方開發(fā)融資中占比達五分之二。資金主要投向印度尼西亞、老撾和柬埔寨等鄰國，盡管馬來西亞和泰國收入較高，中國仍將重點放在這兩個國家。

不同主體提供官方開發(fā)融資規(guī)模

中國發(fā)放的資金中，85%為非優(yōu)惠貸款，來源于中國進出口銀行和國家開發(fā)銀行。10%為優(yōu)惠貸款，5%為贈款，這表明中國側重于為經(jīng)濟基礎設施提供資金，并向高收入國家提供支持。

由于馬來西亞和泰國的高鐵項目遭遇嚴重延誤，中國在2020年和2021年期間融資規(guī)模有所下滑，被部分傳統(tǒng)開發(fā)金融提供者趕超，不再是該地區(qū)的主要ODF提供者。

（三）傳統(tǒng)的發(fā)展伙伴提供了大部分的官方開發(fā)金融，通常用于基礎設施以外更廣泛的發(fā)展目的

傳統(tǒng)開發(fā)金融提供者貢獻了ODF的近80%和官方開發(fā)融資的90%以上。中國ODF主要投向基礎設施和區(qū)域發(fā)展，而傳統(tǒng)合作伙伴則側重治理問題。亞開行和世界銀行是地區(qū)主要多邊開發(fā)銀行，年度融資額分別達45億美元和40億美元。這兩家銀行通過非優(yōu)惠貸款為較大新興經(jīng)濟體提供服務，同時為東南亞欠發(fā)達經(jīng)濟體提供贈款和優(yōu)惠貸款支持。2020年和2021年，亞開行因應對疫情沖擊成為地區(qū)最大ODF來源。

主要官方開發(fā)融資渠道的規(guī)模變化

在傳統(tǒng)雙邊發(fā)展伙伴中，日本和韓國是地區(qū)ODF主要提供國，分別貢獻約40億美元和30億美元。此外，“歐洲團隊”年均捐款約30億美元。德國、法國和歐盟機構分別是第六、第九和第ODF提供者，同時也是基礎設施融資的關鍵參與者。美國和澳大利亞分別提供11億美元和約8.7億美元，雖然作用較小，但在其他領域提供了較多官方開發(fā)融資，主要形式為贈款。

（四）官方開發(fā)融資在滿足東南亞發(fā)展需求方面發(fā)揮重要作用

盡管東南亞國家的經(jīng)濟實力正在增強，但官方開發(fā)融資（ODF）在支持其發(fā)展方面仍具有不可替代的地位。盡管私人資金有所增加，但流入該地區(qū)的援助資金仍面臨應用在關鍵領域如教育、衛(wèi)生和社會保護的挑戰(zhàn)。在基礎設施方面，公共部門的投資仍占據(jù)主導。

官方開發(fā)融資總額占主要經(jīng)濟項目的百分比

*注：政府發(fā)展支出指用于固定資本資產(chǎn)（代表公共基礎設施投資）、教育、衛(wèi)生（經(jīng)常支出）和社會援助的金額。

ODF在此發(fā)揮了獨特的作用，為最迫切的發(fā)展優(yōu)先事項提供了支持。與市場融資相比，ODF的財務條件更具有優(yōu)勢，其中大部分以贈款和優(yōu)惠融資的形式提供。即使在非優(yōu)惠性的ODF中，其提供的條件通常也優(yōu)于市場水平。

衡量ODF在該地區(qū)的重要性，不應僅與GDP相比，而應關注政府收入，特別是政府在主要發(fā)展優(yōu)先事項上的支出。雖然ODF僅占地區(qū)GDP的1-1.5%，但相當于政府總收入的6-9%。更重要的是，ODF相當于政府在基礎設施、教育、衛(wèi)生和社會援助方面總發(fā)展支出的10-15%。此外，官方發(fā)展基金還相當于外國直接投資和匯款流入總量的一半，這表明大量外部資金仍通過官方發(fā)展渠道投入，而非通過市場和私人活動。

東南亞國家官方開發(fā)融資占政府發(fā)展支出的百分比

在東南亞的發(fā)展中經(jīng)濟體，ODF在發(fā)展籌資領域起到重要作用。在柬埔寨、老撾等小型、低收入國家，ODF幾乎占據(jù)政府發(fā)展支出的80%。在東帝汶和緬甸，ODF占政府發(fā)展支出比例也較高。在菲律賓、越南和印度尼西亞等較大的新興經(jīng)濟體，ODF占政府發(fā)展支出總額的10%以上。盡管在馬來西亞和泰國，ODF作用較小，但影響力不容忽視，尤其是中國支持的大型鐵路項目。對于東南亞較小和收入較低的國家，ODF對發(fā)展融資至關重要。即使在較強的新興經(jīng)濟體中，ODF也并非無足輕重。因此，發(fā)展伙伴提供的外部資金在未來仍對該地區(qū)具有重大意義。

▍趨勢一：“傳統(tǒng)發(fā)展合作伙伴”仍主導官方開發(fā)融資

在當前背景下，中國已躍居為東南亞區(qū)域的最大發(fā)展合作伙伴。然而，該地區(qū)接收的大部分官方開發(fā)融資（ODF）依舊源自“傳統(tǒng)的發(fā)展伙伴”。此類伙伴主要指的是經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會（DAC）的成員國，以及主要由這些國家資助的多邊組織。

東南亞各國的官方開發(fā)融資規(guī)模（按來源分）

在東南亞地區(qū)，主要的傳統(tǒng)合作伙伴涵蓋多邊開發(fā)銀行、日本、韓國、歐洲國家、美國和澳大利亞。2015年至2021年期間，這些機構和國家占據(jù)了該地區(qū)ODF支出的近80%。同時，它們也是除馬來西亞和老撾之外，其他東南亞國家ODF的主要提供者。在我國在這兩個國家占據(jù)主導地位的情況下，傳統(tǒng)開發(fā)金融提供者的角色愈發(fā)顯著。2020年和2021年，在大流行病期間，傳統(tǒng)開發(fā)伙伴在ODF支出中所占份額進一步增長至85%。

（一）多邊開發(fā)銀行領導傳統(tǒng)的開發(fā)金融工作

亞洲開發(fā)銀行（亞開行）與世界銀行在東南亞地區(qū)扮演著舉足輕重的角色，作為兩大主流多邊開發(fā)銀行，它們是該地區(qū)最大的傳統(tǒng)開發(fā)金融提供者。在各國政府的開發(fā)融資中，亞開行與世界銀行分列第二和第三，僅次于中國。2015年至2021年，這兩大機構向東南亞地區(qū)提供了超過600億美元的官方開發(fā)融資，占比幾乎相當，其中52%來自亞開行，48%來自世界銀行。值得注意的是，絕大部分（99%）融資以貸款形式提供，優(yōu)惠貸款約占20%。

多邊開發(fā)銀行依托強大的資產(chǎn)負債表，通過非優(yōu)惠貸款支持較大新興經(jīng)濟體，同時為東南亞欠發(fā)達經(jīng)濟體提供贈款和優(yōu)惠貸款，實現(xiàn)融資規(guī)模的多元化和優(yōu)化。因此，在應對全球新冠大流行的過程中，亞開行發(fā)揮了重要作用，成為近年來該地區(qū)官方開發(fā)金融的最大來源。

在2015-2021年期間，印度尼西亞、菲律賓和越南依次成為多邊開發(fā)銀行官方開發(fā)金融的最大受援國。此外，多邊開發(fā)銀行還對泰國提供了大量支持，包括亞開行資助的曼谷大眾捷運項目以及與新冠疫情相關的大額預算支持貸款。事實上，兩大多邊開發(fā)銀行的官方開發(fā)融資總額在應對大流行病時呈現(xiàn)出急劇增長，2020年相較于2019年猛增82%。

（二）日韓：長期以來最大的傳統(tǒng)雙邊合作伙伴

日本在東南亞地區(qū)擔任關鍵的傳統(tǒng)雙邊發(fā)展合作伙伴。在2015年至2021年期間，東京投入了280億美元，占傳統(tǒng)雙邊官方開發(fā)融資的33%，超越韓國的24%和德國的10%。其中99%為官方開發(fā)融資。實際上，2021年，日本全球官方開發(fā)融資的約22%投向東南亞，越南和印度尼西亞為最大受益國。日本對該地區(qū)的援助近80%以優(yōu)惠貸款形式提供。

日本的發(fā)展資金主要集中在運輸和倉儲領域，占2015年至2021年期間官方發(fā)展資金的43%，略高于我國。日本在該地區(qū)最大、最引人矚目的許多項目均涉及交通領域，如大馬尼拉南北通勤鐵路、胡志明市城市鐵路建設項目，以及曼谷大眾快速交通系統(tǒng)擴建項目。

此外，日本還在傳統(tǒng)重點領域之外進行投資。例如，“人道主義領域”方面，日本國際協(xié)力機構（JICA）在2020年和2021年向印度尼西亞提供大筆貸款，以應對自然災害。東京還在全球新冠大流行期間提供貸款，支持印度尼西亞、菲律賓、緬甸和柬埔寨的社會保護計劃。這些交易提升了日本在治理領域的支出，盡管東京在這一領域的積極性通常低于其他傳統(tǒng)合作伙伴。

近10年，日本對東南亞的資金支持相對均衡。越南獲得26%，印度尼西亞和菲律賓各獲得約20%，而日本作為最大合作伙伴的緬甸則獲得15%。自2018年以來，越南獲得的日本支持有所減少，其份額從2015年的40%以上降至2021年的11%多一點。相較之下，菲律賓和印度尼西亞在日本援助中所占比例逐漸上升。

韓國為東南亞地區(qū)的重要合作伙伴，其在全球官方開發(fā)融資中的份額約為四分之一。韓國在東南亞的ODF主要投入于工業(yè)、礦業(yè)和建筑業(yè)以及能源領域。在上述領域中，韓國成為該區(qū)域最大的傳統(tǒng)合作伙伴，其在2015年至2021年期間的ODF投入超過50億美元，總規(guī)模僅次于中國。

值得注意的是，韓國的援助主要集中在兩個國家，即越南和印度尼西亞，兩者合計占韓國對該地區(qū)官方開發(fā)融資的75%。這或許反映了韓國在東南亞發(fā)展活動中所秉持的商業(yè)視角。韓國的官方開發(fā)金融主要由韓國進出口銀行主導，著重扶持韓國企業(yè)的投資，這與前文在寅政府的新南方政策相契合。

（三）歐美澳：中等規(guī)模的官方開發(fā)融資集團

在東南亞地區(qū)，歐洲作為整列第傳統(tǒng)ODF合作伙伴，德國、法國以及歐盟機構分別居于該區(qū)域第六、第九和第ODF提供方。2015年至2021年期間，德國投入達85億美元，法國超過53億美元，隨后是歐盟機構（32億美元）、英國（22億美元）、挪威（12億美元）及瑞士（11.7億美元）。

德國向東南亞提供貸款與贈款，其中贈款約35億美元，占援助總額的41%；相較之下，法國更偏重貸款，僅有9.44億美元，贈款占比18%。在德國的發(fā)展援助中，印度尼西亞占比最高，達52%，緊接著是越南（19%）；而法國對各國的援助相對平均，印度尼西亞（35%）、越南（25%）、柬埔寨（17%）及菲律賓（16%）。2015年至2021年期間，英國向東南亞的發(fā)展援助中，約有一半撥給了緬甸，使其成為繼日本、中國、世界銀行及美國之后，緬甸的第傳統(tǒng)合作伙伴。歐洲主要關注領域為治理（26%）、教育（12%）及能源（11%）。

令人頗感意外的是，美國僅作為一個中等規(guī)模的發(fā)展伙伴，為該地區(qū)提供了約78億美元的發(fā)展資金，占同期官方開發(fā)金融總額的4%。然而，美國官方開發(fā)金融的顯著特點在于，其贈款形式占比近乎全部（95%），而海外私人投資公司僅提供4.15億美元的貸款。美國關注的兩大領域分別為衛(wèi)生（25%）和治理（23%）。

在衛(wèi)生領域，美國成為該地區(qū)最大的雙邊合作伙伴，僅次于全球抗擊艾滋病、結核病和瘧疾基金。美國對該基金的貢獻最大。2015年至2021年，美國在衛(wèi)生領域的支出達到19億美元，遠超中國的5.44億美元。此外，美國還是環(huán)境保護領域的主要合作伙伴。2015-21年期間，美國官方開發(fā)融資的三分之一（17億美元）投入治理部門。

澳大利亞是東南亞地區(qū)的中等規(guī)模發(fā)展伙伴，貢獻約60億美元，占官方開發(fā)融資總額的3%。2015-2019年官方開發(fā)融資額逐漸下降，2020年因大流行病支持翻倍至17億美元，2021年回升至8.5億美元。澳大利亞在東南亞的支出以官方開發(fā)融資贈款為主，占比超四分之三，是該區(qū)域第贈款提供國。

2015-2021年，澳大利亞僅向印度尼西亞提供兩筆貸款，用于改善東部道路和新冠疫情應對。對印尼的援助額略高于對東南亞的一半。東帝汶是第受援國，澳大利亞是其最大合作伙伴。其他受援國包括菲律賓、越南、緬甸和柬埔寨。

為應對新冠疫情，澳大利亞調(diào)整計劃優(yōu)先級，增加治理和衛(wèi)生部門投入。衛(wèi)生領域的資金投入從2019年的不到2300萬美元增至2021年的3.19億美元。教育領域資金投入逐年下滑，從2015年的1.5億美元降至2021年的4560萬美元。

▍趨勢二：中國、印度和中東成為新興的重要發(fā)展伙伴

近年來，非傳統(tǒng)發(fā)展合作在東南亞地區(qū)日顯突出，中國、印度及中東國家已逐漸成為該地區(qū)官方開發(fā)融資（ODF）的重要貢獻力量。據(jù)統(tǒng)計，2015年至2021年期間，這些國家提供的發(fā)展資金約占官方開發(fā)融資總額的21%。其中，我國貢獻最大，年均約55億美元，占非傳統(tǒng)官方開發(fā)融資的90%以上。中東地區(qū)約占5%，年均提供3億美元，主要來自伊斯蘭開發(fā)銀行。印度在此期間年均提供4.88億美元，位居非傳統(tǒng)組第三，但僅占該地區(qū)官方開發(fā)融資總額的1%。

在流向東南亞的非傳統(tǒng)官方開發(fā)融資占比

（一）中國：最大的單一發(fā)展伙伴，但規(guī)模在縮小

隨著中國國力增強，中國政府致力于推動全球治理體系改革，以適應中國利益和價值觀。為達成目標，中國提出“一帶一路”倡議等，旨在成為全球公共產(chǎn)品提供者，助力解決全球挑戰(zhàn)。中國在東南亞地區(qū)的發(fā)展合作突顯發(fā)展優(yōu)先的國策。盡管新冠疫情后年度支付額降至第四位，中國仍是該地區(qū)最大雙邊發(fā)展伙伴。

東南亞多國參與中國的一帶一路倡議，2021年相關承諾大幅增加。預測顯示，2020-2030年，東南亞將是中國基建投資第地區(qū)，僅次于撒哈拉以南非洲。目前，該地區(qū)四個國家位列一帶一路投資前十。但需注意，中國官方開發(fā)金融的實際支付額普遍低于承諾額。2015-2021年，東南亞的總體承諾額是實際支付額的兩倍。

中國在東南亞的發(fā)展項目中，72%是通過國家開發(fā)銀行（38%）和中國進出口銀行（34%）融資。這兩家銀行合計占東南亞所有融資的11%，僅次于日本國際協(xié)力事業(yè)團。這些項目主要是大型基礎設施，如印尼雅加達至萬隆高速鐵路和馬來西亞東海岸鐵路。但資金安全和債務可持續(xù)性仍是挑戰(zhàn)，如老撾就面臨高債務風險，其中78%來自中國貸款。

在能源領域，中國是東南亞可再生和不可再生能源項目的主要資助者。2015-2021年，中國資助了約62%的清潔能源和%的不可再生能源項目。運輸和倉儲業(yè)占中國在該地區(qū)融資的27%，規(guī)模位列第二，其中“一帶一路”倡議旨在加強市場互聯(lián)互通，例如泰中高速鐵路、東海岸鐵路和雅加達-萬隆高速鐵路。

2015年至2021年，中國在東南亞ODF的相對重要性下降。2015年，中國提供該地區(qū)約24%的ODF，到2021年降至14%。全球新冠疫情是主要原因，其他傳統(tǒng)合作伙伴提供的ODF增加，且擾亂了大型基礎設施項目。雖然2021年中國做出重要承諾，但疫情持續(xù)影響可能破壞實際支付能力。

（二）印度：存在感逐漸加強，已成為第非傳統(tǒng)合作伙伴

印度作為東南亞第非傳統(tǒng)雙邊發(fā)展伙伴，年均向該地區(qū)投入約7000萬美元。盡管印度的發(fā)展合作傳統(tǒng)上聚焦于南亞鄰國，但依據(jù)其“東方行動”政策，印度在東南亞的發(fā)展合作亦占有重要份額。印度發(fā)展伙伴關系管理局（DPA）強調(diào)，印度在東南亞的發(fā)展合作旨在深化經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，推動區(qū)域一體化和互聯(lián)互通，助力可持續(xù)發(fā)展。

自2015年至2021年，印度向東南亞提供總計4.9億美元的發(fā)展援助貸款及贈款。其中，緬甸和柬埔寨兩國獲得了近90%的資金支持。印度的發(fā)展合作項目涉及多個領域，如基礎設施建設、能力建設、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育、信息通信技術以及災害管理。

印度發(fā)展合作的重要途徑之一為印度技術與經(jīng)濟合作計劃（ITEC），該計劃為東南亞各國專業(yè)人士和政府官員提供多元化領域的培訓及能力建設。此外，印度還參與東南亞地區(qū)部分基礎設施項目，如柬埔寨價值3600萬美元的Stung Sva Hab/Slab水資源開發(fā)項目，通過儲備多余雨水降低洪水風險。

印度在大型基礎設施項目方面的資助方式與其他非傳統(tǒng)合作伙伴有所不同，其通過贈款支持大型基礎設施項目。例如，印度投入4.84億美元的卡拉丹多式聯(lián)運過境運輸項目，旨在改善印度東北部各邦與緬甸實兌港之間的交通聯(lián)系。該項目由印度根據(jù)“援助贈款計劃”實施，全部資金來源于德里。

（三）中東：日益重要的新合作伙伴

在2015至2021年期間，中東地區(qū)的官方開發(fā)融資（包括中東國家的捐贈以及伊斯蘭開發(fā)銀行等多邊機構的捐贈）年均總額為3.43億美元。沙特阿拉伯的發(fā)展資金主要投入教育領域，尤其是通過提供獎學金的方式，占據(jù)了該地區(qū)中東國家所有教育項目資助的91%。這些項目的資金來源于沙特發(fā)展基金或教育部的贈款。利雅得發(fā)展資金的剩余部分則用于衛(wèi)生項目，例如在印度尼西亞塞貝拉斯（Sebelas）建造兩所大學醫(yī)院。

科威特對東南亞的發(fā)展計劃中，有三分之一用于能源領域，特別是資助老撾的輸電線路。另外三分之一用于農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)部門，主要集中在越南和老撾的灌溉基礎設施。幾乎所有科威特項目都由科威特阿拉伯經(jīng)濟發(fā)展基金資助，并以優(yōu)惠貸款的形式提供。

土耳其通過伊斯蘭合作組織（OIC）與東南亞穆斯林占多數(shù)的國家——印度尼西亞、馬來西亞和文萊保持緊密聯(lián)系。安卡拉將三分之一的地區(qū)發(fā)展資金投入到這些國家，其中大部分用于教育領域。此外，土耳其還為緬甸提供了大量人道主義援助，將其在緬甸的發(fā)展資金的65%用于立即應對危機。

卡塔爾是該地區(qū)最小的中東合作伙伴，2015至2021年期間僅占該集團官方開發(fā)融資付款的1%。卡塔爾發(fā)展基金（Qatar Fund for Development）負責卡塔爾官方開發(fā)融資的三分之二，主要用于人道主義目的，但也在穆斯林占多數(shù)的國家齋月期間提供糧食援助。

在規(guī)模上，伊斯蘭開發(fā)銀行（IsDB）是中東地區(qū)最重要的發(fā)展伙伴。在2015至2021年期間，該銀行為官方開發(fā)金融支付了18億美元，占東南亞所有中東發(fā)展融資的65%。伊斯蘭開發(fā)銀行支持了該地區(qū)的11個國家中的7個，但其99%的資金都流向了印度尼西亞。伊斯蘭開發(fā)銀行向印度尼西亞提供的大部分資金都是以非優(yōu)惠貸款的形式提供，主要集中在農(nóng)業(yè)和教育領域。

▍趨勢三：基礎設施融資競爭白熱化

東南亞的基礎設施，包括運輸、倉儲、能源、通信、水資源和衛(wèi)生設施，是官方開發(fā)融資（ODF）的最大類別。2015年至2021年期間，基礎設施發(fā)展融資占ODF總額的近40%，年均約為110億美元?；A設施發(fā)展被視為該地區(qū)政府和ODF伙伴的核心優(yōu)先事項。該區(qū)域面臨巨大的基礎設施融資缺口，需要增加投資以支持經(jīng)濟復蘇、可持續(xù)發(fā)展和應對氣候變化。據(jù)測算，基礎設施融資缺口約占GDP的4%，包括應對氣候變化的資金。國際能源機構估計，東南亞發(fā)展中經(jīng)濟體需將清潔能源投資翻兩番。

中國作為基礎設施融資的主要國家，引發(fā)了發(fā)展伙伴間的競爭。2013年，“一帶一路”倡議促使美國、日本和澳大利亞等國推出基礎設施融資倡議。七國集團于2022年發(fā)起“全球基礎設施投資伙伴關系”，旨在籌集6000億美元融資。

基礎設施ODF總額的約90%用于經(jīng)濟基礎設施，其中運輸和倉儲占比最大，分別為46%和41%；通信部門占比相對較低，僅為3%。水資源及衛(wèi)生設施占基礎設施官方開發(fā)金融總額的9%。絕大多數(shù)投資集中在經(jīng)濟基礎設施上，超過90%的基礎設施ODF以貸款形式提供，非優(yōu)惠貸款占一半以上，贈款僅占7%。

基礎設施官方開發(fā)融資規(guī)模

（一）官方開發(fā)融資在基建方面發(fā)揮著重要作用

盡管東南亞經(jīng)濟體的規(guī)模可觀，但其獲得的基礎設施發(fā)展融資總量對該地區(qū)的基礎設施投資，從而對其增長和發(fā)展產(chǎn)生了顯著影響。相較于單個經(jīng)濟體的規(guī)模，官方開發(fā)金融（ODF）成為該地區(qū)較小的發(fā)展中經(jīng)濟體——老撾、柬埔寨和東帝汶的重要資金來源，這些國家的基礎設施官方開發(fā)金融占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的一定比例。在老撾和柬埔寨，基礎設施官方開發(fā)金融分別占政府資本支出的67%和74%。東帝汶政府則能從其龐大的石油基金中提取資金投資于公共基礎設施，基礎設施官方開發(fā)金融在此仍發(fā)揮重要作用。

在地區(qū)較大經(jīng)濟體中，基礎設施ODF占GDP的比例相對較小，但在很多情況下，其占政府資本支出的比例仍較大。在印度尼西亞、越南和緬甸，基礎設施ODF約占政府資本支出總額的10%或以上。而在菲律賓、馬來西亞和泰國，基礎設施開放式基金的支付額較小，反映出項目實施方面的問題。然而，若以項目承諾額為衡量標準，這些國家的基礎設施官方開發(fā)金融占政府資本支出的10%或以上，與東南亞其他大型新興經(jīng)濟體的水平相當。

官方開發(fā)金融對基礎設施

（二）中國的基建投入搖搖領先，但面臨競爭

迄今為止，中國在東南亞地區(qū)擔任最大官方基礎設施發(fā)展資金提供國。2015年至2021年期間，中國向東南亞各國提供了約280億美元的基礎設施官方發(fā)展基金，相當于每年約40億美元。這一數(shù)字幾乎占據(jù)該地區(qū)同類融資總額的40%。

日本位列第基礎設施官方發(fā)展基金來源國，每年提供25億美元。相較之下，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行及韓國每年各提供略高于10億美元的資金。法國和德國位居第來源國，加上其他歐盟國家組成的“歐洲團隊”，成為第基礎設施官方發(fā)展基金來源國。后續(xù)依次為澳大利亞、美國、印度和英國，但每年提供的資金支持遠低于1億美元。

盡管中國是基礎設施ODF的最大單一來源，在各領域的地位并非都占據(jù)主導。例如，在運輸和倉儲領域，日本的官方開發(fā)融資略多于中國。在通信領域，韓國提供的資金與中國相當，而亞洲開發(fā)銀行和世界銀行亦為重要參與者。中國在供水和衛(wèi)生領域的角色相對較小，這反映了中國對經(jīng)濟而非社會基礎設施的側重。相較之下，傳統(tǒng)發(fā)展伙伴更關注這一領域。然而，在能源領域，中國確實占據(jù)主導地位，占據(jù)官方發(fā)展基金的50%，韓國位居其次，占比為14%。

各國家和機構在不同領域基建投資ODF的占比

已簽署項目來看，中國在東南亞地區(qū)的作用呈現(xiàn)出截然不同的景象。除水和衛(wèi)生設施領域外，中國在該地區(qū)的整體作用相對較小，但在新基礎設施交易中占據(jù)主導地位。2015年至2021年期間，中國基礎設施對外援助承諾額平均每年約為120億美元，是第合作伙伴日本的三倍，超過該地區(qū)基礎設施對外援助承諾總額的一半。在承諾額方面，中國約占運輸和倉儲部門項目總額的65%，能源對外援助承諾的近一半，以及通信部門的近40%。

綜合來看，中國在該地區(qū)的承諾規(guī)模表明，相較于其他合作伙伴，中國向東南亞地區(qū)提供的基礎設施融資潛力顯著。盡管中國在項目承諾方面超過了許多傳統(tǒng)開發(fā)金融提供者，但在實際交付方面，傳統(tǒng)提供者仍然是具有競爭力的基礎設施融資替代來源。

▍趨勢四：氣候相關融資規(guī)?？焖贁U大，但前景依舊不明朗

相較于全球其他地區(qū)，東南亞將面臨更嚴重的氣候變化帶來的經(jīng)濟損失。全球氣候風險指數(shù)顯示，東盟的緬甸、菲律賓、越南和泰國是受極端天氣事件影響最嚴重的國家之一。如今東南亞國家已經(jīng)認識到氣候變化的風險，并采取措施應對，但需經(jīng)濟援助才能實現(xiàn)其計劃，而氣候發(fā)展資金增長速度不足以滿足地區(qū)需求。

（一）規(guī)模穩(wěn)中有升，但前景喜憂參半

2015年至2021年，東南亞的氣候發(fā)展資金年均支付83億美元，總額超580億美元，占該地區(qū)ODF支付額的29%。被標記為“重要”的項目多于“主要”項目。2021年主要項目最多，表明國際社會對氣候行動的重視。期間，氣候發(fā)展資金增長59%，但主要增長來自重要項目。主要項目數(shù)量和比例均下降。與氣候相關的ODF支付額增加，但新承諾額下降18%。貸款占氣候相關項目付款的80%以上，優(yōu)惠貸款僅占44%。老撾、緬甸和東帝汶的債務融資比例分別為89%、49%和30%。三國債務負擔重，中國、日本和亞開行是主要貸款方，德國、英國和澳大利亞是贈款融資的主要提供者。

氣候相關的開發(fā)融資比例

印度尼西亞是東南亞最大的經(jīng)濟體和氣候發(fā)展資金的最大接受國，在2015年至2021年期間獲得超過165億美元的資金。菲律賓和越南緊隨其后，分別獲得111億美元和103億美元。老撾獲得了66億美元，而東帝汶和馬來西亞則遠遠落后，分別獲得12億美元和6.5億美元。

東南亞各國氣候開發(fā)融資情況

近年來，印度尼西亞在2016年獲得的資金大幅增加，原因是兩個項目獲得了貸款。菲律賓在2017年獲得了額外的氣候融資，用于實施社會服務項目。越南的年均付款額略低于15億美元，自2019年以來略有增長。馬來西亞的氣候發(fā)展融資在2017年激增后回落。老撾在2015年是第接受國，但融資額持續(xù)下降。

以人均年收入為基礎評估，老撾的人均氣候相關發(fā)展融資支出遙遙領先，為883美元。馬來西亞的人均支出最低，僅為36美元。緬甸是該地區(qū)最貧窮的國家，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為1209美元，每年人均獲得的資金相對較少，僅為4.30美元。盡管印度尼西亞是氣候發(fā)展資金的最大目的地，但由于人口眾多，年人均支出僅為8.62美元。

（二）能源轉型融資方面的挑戰(zhàn)

氣候發(fā)展資金主要投向能源領域，推動輸電網(wǎng)和水力發(fā)電廠建設。2017年能源領域資金投入達到高峰，得益于中國大型項目。自2017年以來，盡管能源相關融資下降，但在氣候相關倡議中仍占主導地位。運輸和倉儲是氣候相關付款的第領域，重點關注鐵路基礎設施，如曼谷大眾運輸系統(tǒng)項目。專門處理適應問題的部門雖然重要，但每年獲得的資金不足7億美元。

按部門劃分的氣候發(fā)展融資

盡管全球努力推進低碳能源轉型，東南亞地區(qū)用于不可再生能源項目的發(fā)展資金仍高于可再生能源項目。自2015年以來，該地區(qū)不可再生能源項目獲得123億美元融資，可再生能源項目獲得76億美元融資。中國是主要融資伙伴，其次是世界銀行和韓國。近年來，兩種能源項目的融資均大幅下降。

東南亞地區(qū)的能源開發(fā)融資

亞洲開發(fā)銀行、日本的《2021年能源政策》等不再為東南亞地區(qū)新的燃煤發(fā)電或天然氣勘探提供資金。日本承諾2022年底前停止向未減產(chǎn)的化石燃料項目提供公共資金。中國宣布不再在海外建設煤炭發(fā)電站。世界銀行停止對上游石油和天然氣的投資，對新的化石燃料提供零資金。然而，在大幅增加可再生能源的同時，支持更大區(qū)域能源需求的進展不足以推動該地區(qū)向低碳、有韌性的未來轉變。

▍趨勢五：氣候相關融資規(guī)模快速擴大，但前景依舊不明朗

過去50年來，東南亞一直是全球經(jīng)濟最活躍地區(qū)之一。東南亞國家共同建立了強大而有韌性的經(jīng)濟體，幫助數(shù)百萬人擺脫了貧困。這些國家通過雙邊和多邊方式相互提供援助，共同應對挑戰(zhàn)。

盡管區(qū)域內(nèi)發(fā)展融資在東南亞整體發(fā)展中占比較小，但2021年區(qū)域內(nèi)流動融資額達到8600萬美元，增長了14%。與新冠疫情支持相關的付款以及基礎設施項目實施，使得2020年該地區(qū)內(nèi)發(fā)展融資大幅增長45%，達到1.06億美元。

所有ODF都以贈款形式提供，但泰國基礎設施項目除外，這些項目通過優(yōu)惠貸款資助。約三分之一區(qū)域內(nèi)發(fā)展資金分配給基礎設施項目，重點是公路運輸和燃煤發(fā)電廠。對基礎設施的重視與泰國和越南發(fā)展重點一致。如果排除這兩個國家，東南亞地區(qū)發(fā)展籌資主要集中在衛(wèi)生和人道主義援助方面。

每個東盟成員國每年向東盟災害管理人道主義援助協(xié)調(diào)中心（AHA）提供同等數(shù)額捐款，該政府間中心旨在促進東盟成員國在該地區(qū)災害管理和應急響應方面協(xié)調(diào)與合作。這些捐款共計430萬美元，占文萊、馬來西亞、緬甸和菲律賓提供的區(qū)域內(nèi)資金的大部分。

當本地區(qū)發(fā)生自然災害時，東盟成員國會向東盟人道協(xié)會提供更多臨時資金。例如，2018年印尼中蘇拉威西島發(fā)生7.5級引發(fā)海嘯后，東南亞國家通過AHA向印尼提供了大量資金。

東南亞區(qū)各國互相提供的官方發(fā)展融資規(guī)模

泰國是東南亞最大的區(qū)域發(fā)展伙伴，連續(xù)三年占據(jù)大部分發(fā)展融資，但份額逐漸減少。其他國家如越南和新加坡加大援助力度。老撾、緬甸和柬埔寨是區(qū)域內(nèi)官方發(fā)展基金的主要接受國，而國際伙伴主要援助印度尼西亞、越南和菲律賓。區(qū)域經(jīng)濟一體化是東盟的重要承諾，旨在減少貧困和縮小發(fā)展差距。加速柬埔寨、老撾、緬甸和越南的經(jīng)濟發(fā)展是首要任務，因為這些國家的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值最低，加劇了東南亞的經(jīng)濟鴻溝。區(qū)域內(nèi)發(fā)展合作以拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟貨幣聯(lián)盟國家為重點，補充其他國際合作伙伴的發(fā)展合作活動。

泰國的發(fā)展合作計劃是東南亞歷史最悠久、規(guī)模最大的計劃，創(chuàng)建于1963年，主要針對周邊發(fā)展中國家。2021年，泰國全球優(yōu)惠發(fā)展資金（ODA）達到7200萬美元，其中大部分用于東南亞。自2004年以來，泰國設立了專門機構泰國國際合作署（TICA），工作重點從接受援助轉向提供發(fā)展合作。泰國政府將發(fā)展合作的主要利益定為國內(nèi)和國外安全。在東南亞，泰國優(yōu)先考慮湄公河次區(qū)域的ODF，然后是更廣泛的東盟，將發(fā)展支持作為減少貧困、加強和經(jīng)濟合作的工具。因此，泰國對地區(qū)96%的支持主要針對老撾（58%）、緬甸（25%）和柬埔寨（13%）。截至2021年，這些國家是本地區(qū)人均收入最低的國家，與泰國接壤，有助于實現(xiàn)促進地區(qū)繁榮和安全的雙重目標。

越南是東南亞第發(fā)展伙伴，負責2015-21年區(qū)域內(nèi)ODF的13%（6800萬美元）。河內(nèi)涉足發(fā)展合作領域相對較晚，計劃與投資部（MPI）對外經(jīng)濟關系司最初主要負責協(xié)調(diào)向越南提供的ODF，后來逐漸將其職責擴展到向鄰國提供發(fā)展合作。在2015-2021年期間，越南加強了與老撾和柬埔寨的雙邊合作，99%的ODF投向這兩個國家，合作項目范圍廣泛。預計未來幾年越南將有更多的合作。值得注意的是，越南在其2016-2020五年社會經(jīng)濟發(fā)展計劃中強調(diào)，越南打算擴大發(fā)展合作，以此作為與國際社會接觸的一種手段。

柬埔寨和東帝汶是東南亞最貧窮的經(jīng)濟體之一，但在發(fā)放的ODF排名中分別位居第四和第五。東帝汶是東南亞第二慷慨的伙伴，而柬埔寨則是第四慷慨的伙伴。柬埔寨通過向非洲人道主義援助協(xié)會捐款提供人道主義支持，而東帝汶則在危機時刻向東盟鄰國提供緊急援助。印度尼西亞成立了一個專門的發(fā)展合作機構，但其區(qū)域內(nèi)ODF仍然很少，僅占區(qū)域內(nèi)資金的 0.3%。新加坡和文萊在提供區(qū)域內(nèi)ODF方面表現(xiàn)不佳，僅占區(qū)域總和的 2.6%。新加坡在發(fā)生自然災害時提供少量ODF，在新冠疫情時擴大了援助計劃，向本地區(qū)捐贈了醫(yī)療用品和新冠疫苗。文萊在區(qū)域內(nèi)的ODF一直較少，在此期間向該區(qū)域提供的援助總額不到 60 萬美元。文萊的大部分援助都是以每年向AHA捐款的形式提供的，但該國也在 2018 年老撾遭遇洪災時向老撾提供了支持。

總體來說，該區(qū)域在ODF模式方面呈現(xiàn)出一個微妙的態(tài)勢。盡管泰國和越南的經(jīng)濟繁榮程度不如該地區(qū)其他國家，但它們卻是東南亞地區(qū)ODF的主要捐助國，導致發(fā)展資金大量流向其近鄰。這種做法雖然為最需要的國家提供了一定程度的支持，但也暴露出了一些缺口，東帝汶缺乏關注就是一個例子。另一方面，該地區(qū)最富裕的國家在絕對值和相對值上的慷慨程度都不足。