原標(biāo)題：多地開啟新一輪地鐵規(guī)劃報(bào)批，城市財(cái)政壓力有多大

作者：李秀中

根據(jù)各軌道交通集團(tuán)發(fā)布的年報(bào)，這些公司很重要的收入來源是財(cái)政補(bǔ)助，如果扣除財(cái)政補(bǔ)助，大多數(shù)城市軌道交通集團(tuán)是虧損的。

軌道交通建設(shè)進(jìn)入新一輪城市密集申報(bào)審批周期。

隨著成都、西安、武漢等多個(gè)中心城市當(dāng)期軌道交通建設(shè)進(jìn)入尾聲，這些城市開啟了新一期的規(guī)劃編制和報(bào)批流程。

2017年包頭地鐵建設(shè)被叫停，此后一年，城市軌道交通規(guī)劃審批也被暫停。2018年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（下稱《意見》），對申報(bào)建設(shè)軌道交通城市的地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政、市區(qū)常住人口、客運(yùn)線路運(yùn)輸強(qiáng)度等作了硬性規(guī)定。

這次停頓使一些城市的建設(shè)規(guī)劃審批延后。2018年11月以后，國家發(fā)改委密集批復(fù)了重慶、長春、上海、武漢、鄭州、西安、成都、徐州、合肥、濟(jì)南、寧波、佛山、青島和無錫等城市的軌道交通規(guī)劃，以及北京、濟(jì)南、杭州等城市的規(guī)劃調(diào)整方案也先后獲批。

根據(jù)《意見》，規(guī)劃期限一般為5~6年，因此，在“包頭地鐵被叫停”后批復(fù)的城市軌道交通規(guī)劃即將完成，這些規(guī)劃大多將在2023年和2024年結(jié)束。其中，2024年結(jié)束的有長春三期、武漢四期、西安三期、鄭州三期、成都四期和徐州二期等。去年以來，杭州、深圳等地已經(jīng)獲批。

《意見》還規(guī)定，原則上本輪建設(shè)規(guī)劃實(shí)施最后一年或規(guī)劃項(xiàng)目總投資完成70%以上的，方可開展新一輪建設(shè)規(guī)劃報(bào)批工作。不過，一些尚不具備報(bào)批條件的城市也在抓緊新一期規(guī)劃的前期研究工作。

比如，廣州市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃原本是到2023年結(jié)束，但是2022年年底，第三期建設(shè)規(guī)劃調(diào)整獲國家發(fā)改委批復(fù)，規(guī)劃建設(shè)期限也將延遲。

近日，廣州市發(fā)改委稱，正抓緊推進(jìn)國家已批復(fù)的廣州市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃(及調(diào)整)相關(guān)線路建設(shè)，按照國家發(fā)展改革委關(guān)于城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)的有關(guān)規(guī)定，廣州市暫不具備城市軌道交通四期建設(shè)規(guī)劃報(bào)批條件。目前，廣州市發(fā)改委已組織廣州地鐵集團(tuán)啟動城市軌道交通四期建設(shè)規(guī)劃方案研究工作。

運(yùn)營財(cái)務(wù)壓力大

由于《意見》規(guī)定的條件升級了報(bào)批的門檻，有些城市因此被擋在門外，有些城市可能在完成之前的項(xiàng)目后難以接續(xù)建設(shè)，有的城市則可能受當(dāng)期項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度影響，新一期規(guī)劃不能如期報(bào)批。

8月8日，蘭州市自然資源局在官網(wǎng)發(fā)布關(guān)于《蘭州市城市軌道交通新一輪線網(wǎng)規(guī)劃》的公示，征求公眾意見。根據(jù)規(guī)劃，新一輪線網(wǎng)增加了中運(yùn)量輔助線路3號線、4號線、7號線。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2022年，蘭州地區(qū)生產(chǎn)總值3343.5億元，全市常住人口441.53萬人，全年全市一般公共預(yù)算收入221.0億元?！兑庖姟芬笊陥?bào)建設(shè)地鐵的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上。

事實(shí)上，《意見》出臺的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)就是防范加重地方債務(wù)負(fù)擔(dān)?！兑庖姟分赋觯糠殖鞘袑Τ鞘熊壍澜煌òl(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識不足，對實(shí)際需求和自身實(shí)力把握不到位，存在規(guī)劃過度超前、建設(shè)規(guī)模過于集中、資金落實(shí)不到位等問題，一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。

8月16日，長沙市軌道交通集團(tuán)回復(fù)網(wǎng)友時(shí)稱，長沙市城市軌道交通第四期建設(shè)規(guī)劃于2022年8月確定了編制單位，正在按總體工作計(jì)劃抓緊推進(jìn)研究及編制工作，目前，已就湘江新區(qū)、各相關(guān)區(qū)縣政府關(guān)于近期建設(shè)線路的訴求完成了調(diào)研并收集了書面意見，正在開展財(cái)政承受能力及規(guī)?？锼阊芯俊?/p>

隨著各地軌道交通建設(shè)向網(wǎng)絡(luò)化鋪開，線路不斷增加，軌道交通建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)的成本大幅增加，使得地方財(cái)務(wù)壓力加大。

專家介紹，地鐵造價(jià)一公里7億~8億元，有的甚至超過10億元。而中國城市軌道交通協(xié)會發(fā)布的城市軌道交通《2022年度統(tǒng)計(jì)和分析報(bào)告》顯示，2022年，全國城市軌道交通平均每車公里運(yùn)營成本23.49元，同比下降1.61元；平均每人次公里運(yùn)營成本1.49元，同比增加0.21元；總成本中人工成本占比53.45%，同比上升1.01個(gè)百分點(diǎn)，電費(fèi)占比10.59%，同比上升0.71個(gè)百分點(diǎn)。

中國城市軌道交通協(xié)會資源經(jīng)營專業(yè)委員會編制的《城市軌道交通資源經(jīng)營年報(bào)（2022）》顯示，2022年城市軌道交通資源經(jīng)營總收入為1.3億元（即非票務(wù)收入），相比去年增加201.4億元，同比上漲45.8%；收益方面不完全統(tǒng)計(jì)達(dá)到132.8億元，相比去年增加7.6億元，同比上漲6.1%。

年報(bào)還顯示，2022年收入構(gòu)成中，物業(yè)開發(fā)收入為482.4億元，占總收入的75%，廣通商經(jīng)營收入為92.1億元，占總收入的14%，其他收入為66.9億元，占總收入的11%；總體收益中物業(yè)開發(fā)收益104.1億元，廣通商經(jīng)營收益37.5億元。物業(yè)開發(fā)仍是軌道交通資源經(jīng)營的主要部分。

而根據(jù)各軌道交通集團(tuán)發(fā)布的年報(bào)，這些公司很重要的收入來源是財(cái)政補(bǔ)助，如果扣除財(cái)政補(bǔ)助，大多數(shù)城市軌道交通集團(tuán)是虧損的。其中，杭州、重慶、鄭州、青島、寧波、成都和南京等城市軌道交通集團(tuán)2022年財(cái)政補(bǔ)貼都超過50億元。

西安交通大學(xué)教授郝淵曉向第一財(cái)經(jīng)表示，地鐵是城市基礎(chǔ)設(shè)施，對于完善城市功能有很大作用，這些產(chǎn)品本身帶有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，因此不可能有盈利和高回報(bào)。由于投資規(guī)模比較大，所以主要是政府投資。

因此，要平衡財(cái)務(wù)壓力，越來越多城市采取TOD模式（以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)），在地鐵建設(shè)同時(shí)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，利用“軌道+物業(yè)”模式來強(qiáng)化自身的造血功能，通過住宅和綜合商業(yè)用地的開發(fā)，為地鐵增加收益。不過，郝淵曉認(rèn)為，這并不能解決根本問題。

郝淵曉認(rèn)為，地方政府進(jìn)行軌道交通建設(shè)要從實(shí)際出發(fā)，量力而行，做好規(guī)劃和經(jīng)營預(yù)測。把投資放在財(cái)政可承擔(dān)的范圍內(nèi)。但做到這一點(diǎn)很難，因?yàn)檐壍澜煌ńㄔO(shè)被作為投資拉動甚至政績工程，所以地方難以抑制這種投資沖動。

（第一財(cái)經(jīng)）