“二階城市化”正在到來。也就是說，在農(nóng)村人口大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移之后，出現(xiàn)了小城市向大城市、衰落城市向繁榮城市轉(zhuǎn)移的人口流動(dòng)新方向。

這也帶來了一些新現(xiàn)象：

有的地區(qū)在主動(dòng)敲破“鐵飯碗”。

以機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制縮減為抓手，從2020年4月開始的山西省人口小縣機(jī)構(gòu)改革，先后在忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣、太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣等6個(gè)縣展開。其后幾年里，內(nèi)蒙古自治區(qū)人口小旗縣、青海果洛州瑪多縣、安徽省馬鞍山博望區(qū)等多地調(diào)研學(xué)習(xí)和推廣實(shí)踐。

有的地區(qū)在推動(dòng)撤街設(shè)鎮(zhèn)。

今年1月，黑龍江省伊春市將友好區(qū)的雙河子街道、鐵林街道撤銷，設(shè)為雙子河鎮(zhèn)、鐵林鎮(zhèn)。而在去年12月，該市就已經(jīng)撤銷了烏翠區(qū)烏馬河、錦山、向陽、曙光四個(gè)街道辦事處，設(shè)立翠巒鎮(zhèn)、烏馬河鎮(zhèn)。同期，齊齊哈爾市碾子山區(qū)也將富強(qiáng)街道撤銷，改設(shè)華安鎮(zhèn)。

值得注意的是，幾年前，東北還出現(xiàn)過更高層面的“撤區(qū)設(shè)縣”。2019年，黑龍江伊春市撤銷了15個(gè)市轄區(qū)，新設(shè)立了8個(gè)縣區(qū)。行政區(qū)劃從15區(qū)1縣1市，調(diào)整為5縣4區(qū)1市，區(qū)少了整整11個(gè)。

種種可見，越來越多小城正在面臨收縮。

缺人和少錢

人口萎縮與財(cái)政吃緊，是城市開始收縮的直接原因。

在以山西省為代表的人口小縣機(jī)構(gòu)改革中，最為突出的矛盾就是人口與財(cái)政供養(yǎng)人員比例失衡。

該省95個(gè)縣（市）中，多達(dá)90個(gè)戶籍人口都在50萬人以下，其中6個(gè)人口不足10萬人。而其6個(gè)改革試點(diǎn)縣中，常住人口多則13萬，少則不到10萬，則屬于典型的袖珍小縣。并且在過去的10年里，這些小縣人口還在持續(xù)下降，河曲縣人口減少14.9%、婁煩縣減少13.8%、石樓縣減少13.4%。

但無論是這些中部僅10萬居民的人口小縣，還是東部百萬人口的大縣，其行政架構(gòu)都是類似的——縣直事業(yè)機(jī)構(gòu)動(dòng)輒一兩百個(gè)，直接導(dǎo)致人口小縣財(cái)政供養(yǎng)人員嚴(yán)重冗余。

2019年，山西對(duì)全省人口小縣進(jìn)行了一次摸底調(diào)研，其中一個(gè)總?cè)丝?3萬左右的縣，財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)近6000人，全縣總?cè)丝跀?shù)與財(cái)政供養(yǎng)人員比例為22:1。這種比例在中西部地區(qū)的袖珍小縣中更為極端。如西部省份某縣總?cè)丝趦H4萬余人，但財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)近2500人，全縣總?cè)丝跀?shù)與財(cái)政供養(yǎng)人員比例達(dá)16.9:1。

人浮于事，財(cái)政必然入不敷出。根據(jù)《瞭望》新聞周刊，一個(gè)人口小縣提供的數(shù)據(jù)顯示，在每年26億余元總財(cái)力中，財(cái)政供養(yǎng)的在職人員工資就達(dá)5億余元。

而通過行政部門撤并精簡(jiǎn)、事業(yè)單位編制縮減，試點(diǎn)收縮的成效可謂立竿見影：

忻州市河曲縣，政機(jī)構(gòu)從36個(gè)精簡(jiǎn)為22個(gè)，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)從135個(gè)精簡(jiǎn)為114名，涉改事業(yè)單位從186個(gè)整合為40個(gè)，事業(yè)編制從19個(gè)核減為659個(gè)。

太原市婁煩縣，縣委機(jī)關(guān)從9個(gè)減至6個(gè)，政府部門從26個(gè)降至16個(gè)，事業(yè)單位則削減了29個(gè)。

呂梁市石樓縣，政機(jī)構(gòu)減少37.1%，事業(yè)單位減少31.1%，行政事業(yè)單位科級(jí)職數(shù)減少11.8%。

隨之而來的成果，就是經(jīng)費(fèi)支出的減少。

2022年，浮山縣“三公”經(jīng)費(fèi)為463萬元，比2020年減少43萬元。其中，車輛購置及運(yùn)行維護(hù)費(fèi)267萬元，比2020年減少37萬元；公務(wù)接待費(fèi)196萬元，比2020年減少6萬元。

河曲縣則做了測(cè)算，經(jīng)過3-5年過渡期后，該縣公用經(jīng)費(fèi)支出估計(jì)可減少367萬元，下降8.2％；財(cái)政供養(yǎng)人員比例將由改革前的32:1提高到40:1。

轉(zhuǎn)頭看東北的動(dòng)作，與中西部的改革可謂殊途同歸——從屬于城市架構(gòu)的街道轉(zhuǎn)為屬于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的鎮(zhèn)，行政區(qū)劃調(diào)整下，同樣隱藏著人口萎縮和財(cái)政不堪重負(fù)的苦衷。

根據(jù)2021年公布的《黑龍江省設(shè)立街道標(biāo)準(zhǔn)》，街道人口及城鎮(zhèn)人口規(guī)模一般高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且財(cái)政收入、二三產(chǎn)業(yè)增加值必須位于區(qū)域前30%，相較之下對(duì)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)水平只要求達(dá)到50%左右。所以，觸發(fā)撤街設(shè)鎮(zhèn)的直接原因，就是人口減少導(dǎo)致無法達(dá)到設(shè)立街道的標(biāo)準(zhǔn)。

如伊春市，2010年到2020年當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝趶?14.8萬人減少到87.9萬人，人口下降23.45%，年平均增長率為-2.%。與之類似，齊齊哈爾市10年間人口降幅也達(dá)到24.21%，年平均增長率為-2.73%。

撤街設(shè)鎮(zhèn)也是更利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的舉措。

首先，相比于街道作為派出機(jī)構(gòu)，屬于一級(jí)政府的鎮(zhèn)自主發(fā)展權(quán)限更大。其次，幾個(gè)街道合并成鎮(zhèn)，從“大馬拉小車”變?yōu)椤靶●R拉大車”，縮減行政編制后財(cái)政壓力得以減小。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)比起街道還可以獲得不少政策紅利，尤其是支持鄉(xiāng)村建設(shè)的各種政策資金，對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)也十分有利。

收縮及大勢(shì)

中小城市研究院院長牛鳳瑞認(rèn)為，人口向中心城市集聚的趨勢(shì)仍在持續(xù)，因此縣域人口減少的情況也將在更多地區(qū)出現(xiàn)。

山西人口小縣改革之所以引起多地重視，正在于其人口減少的現(xiàn)狀具有普遍代表性。根據(jù)中國縣域2021統(tǒng)計(jì)年鑒，全國戶籍人口不足50萬的縣（市）共有1257個(gè)，多分布在云南、山西、河北、內(nèi)蒙古、四川等中西部地區(qū)。其中，5萬以下的袖珍縣（市）有90個(gè)，5萬-10萬之間的有116個(gè)，10萬-20萬之間的有228個(gè)。

而在東北，伊春和齊齊哈爾則是除沈陽、大連、長春等大城市外，其他30多個(gè)城市人口萎縮的縮影。

同樣不能忽視的，還有政策導(dǎo)向的作用。

根據(jù)論文《縣城人口流失：現(xiàn)狀分析與治理重點(diǎn)》，從2010年到2020年我國近七成的縣級(jí)行政單元（縣和縣級(jí)市）常住人口在減少，流失人數(shù)超過20%的縣域則主要分布在東北、華北和西北地區(qū)，而流向大多是城市群、都市圈和沿海大城市。

對(duì)此，國家發(fā)改委發(fā)布文件，要求收縮型中小城市瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中。

值得注意的是，人口流入的大型城市也被要求防止盲目無序擴(kuò)張。繼嚴(yán)控省會(huì)城市規(guī)模擴(kuò)張、嚴(yán)控撤縣設(shè)區(qū)等指令后，國家發(fā)改委《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》明確提出要推動(dòng)超大特大城市瘦身健體，科學(xué)確定城市規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度，合理控制人口密度。

于是也能看到，北上廣杭廈等多個(gè)大城市先后將老城區(qū)一些面積很小的“迷你區(qū)”進(jìn)行合并。眼見市轄區(qū)通過調(diào)整得到優(yōu)化，“縣縣合并、做大做強(qiáng)”的呼聲也逐漸傳出。

但專家對(duì)此持保守態(tài)度。華東師范大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院教授林拓表示，相比起市轄區(qū)較強(qiáng)的同質(zhì)性和文化認(rèn)同，縣與縣之間風(fēng)俗差異較大，且很多縣的獨(dú)立行政歷史往往已綿延數(shù)了逾百年，因此縣縣合并要非常謹(jǐn)慎。較此“激進(jìn)”做法，通過大部制改革實(shí)現(xiàn)部門和部門合并，減少機(jī)構(gòu)和人員編制數(shù)量來降低行政成本和財(cái)政負(fù)擔(dān)，或?yàn)楦€(wěn)健的思路。

但城市瘦身，總歸是板上釘釘。

龍瀛團(tuán)隊(duì)的最新研究顯示，2010年-2020年全國共有1507個(gè)收縮的區(qū)縣，占比超過一半，覆蓋了中國近46%的國土；共有266個(gè)收縮城市，與前十年相比增加了86個(gè)，總數(shù)則占了全國城市的4成左右。

龍瀛團(tuán)隊(duì)：2010-2020年，中國人口收縮的縣區(qū)市，新疆?dāng)?shù)據(jù)暫缺

撤編，不容易

并一并很難，撤一撤也未見容易。如何妥當(dāng)處置人的問題，無疑是小城收縮過程中的挑戰(zhàn)。

根據(jù)《俠客島》披露信息，在試點(diǎn)小縣中有地方政機(jī)關(guān)改革方案先后修改16稿、事業(yè)單位改革方案修改35稿的情況出現(xiàn)，足見其中牽涉面之復(fù)雜。

超編人員如何安置？

不同于讓一部分老弱人員分流或提前退休，或政府以平臺(tái)、外包、公司等形式承接被改人員和職能的通常做法，河曲縣的辦法是安排903名事業(yè)人員到對(duì)口政部門跟班學(xué)習(xí)鍛煉、擔(dān)任村（社區(qū)）“兩委”主干和綜治網(wǎng)格員等，重新調(diào)整配備。這樣操作，同時(shí)保證了在數(shù)據(jù)上縮減縣級(jí)事業(yè)編制，又相對(duì)柔和地減少對(duì)被裁人員的利益損傷，無疑減小了改革阻力。但硬幣的另一面，則是全域范圍事業(yè)編人數(shù)仍未減少的未解之題。

空崗領(lǐng)導(dǎo)又該如何安置？

對(duì)于不再擔(dān)任“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)，河曲縣的處理辦法是設(shè)立“干部周轉(zhuǎn)池”。通過“職級(jí)晉升”換“職務(wù)下降”，“轉(zhuǎn)崗下鄉(xiāng)”換“待遇上升”，鼓勵(lì)涉改干部退出領(lǐng)導(dǎo)崗位參與其他工作。

總體來看，縮編瘦身帶來了兩大好處：

其一，機(jī)構(gòu)職務(wù)精簡(jiǎn)、職能集中。原則上不再設(shè)立10名編制以下的事業(yè)單位，過去“四人局”“五人局”中除了一正兩副三個(gè)領(lǐng)導(dǎo)僅有一兩名普通干部編制的“過細(xì)”設(shè)置被合并。一些已經(jīng)不符合實(shí)際需求的單位，如礦產(chǎn)品運(yùn)銷中心、煤炭運(yùn)銷中心也被取消。

其二，干部“帽子”減少、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。浮山縣科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍40歲以下、40到50歲、50歲以上的結(jié)構(gòu)比例，由改革前的1.4:1.5:1優(yōu)化到改革后的3.2:3.1:1，大學(xué)本科以上學(xué)歷占比超過八成，整體年齡梯次配備和專業(yè)結(jié)構(gòu)更加科學(xué)合理。

當(dāng)然也會(huì)有問題隨之產(chǎn)生。譬如，機(jī)構(gòu)合并后形成的超大部門，能否保證溝通與運(yùn)轉(zhuǎn)的效率；街道合并后幾十人的鎮(zhèn)級(jí)公務(wù)員體系，如何維持公共服務(wù)質(zhì)量不下滑，都有待繼續(xù)探索。

簡(jiǎn)言之，行政減負(fù)這個(gè)初級(jí)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也只是服務(wù)于治理效能提升的手段之一。

精明的收縮

城市收縮，其實(shí)是個(gè)中性詞。

在小尺度單元看到的人口流失，在更大的場(chǎng)域內(nèi)則是人口的再分布。此外，美國底特律地區(qū)、德國魯爾地區(qū)、日本部分中小城市，都出現(xiàn)過城區(qū)人口減少的問題，也足以證明這是全球范圍內(nèi)都存在著的城市發(fā)展現(xiàn)象。

因此，與其哀嘆人口的減少，不如積極應(yīng)對(duì)這種必然到來的現(xiàn)象，即所謂的“精明收縮”。

怎么個(gè)精明法？

首先，毗鄰中心城市的縣城出現(xiàn)人口流動(dòng)，在“人口虹吸”的陳詞濫調(diào)之外更要看到深度融入都市圈的價(jià)值?！褒R夫定律”下，人口固然必定向大都市集聚，但周邊也可以享受到資源和要素溢出、產(chǎn)業(yè)高度耦合所帶來的發(fā)展紅利。

譬如，上海大都市圈的浙江省嘉興市嘉善縣，很早就創(chuàng)造出“13579”獨(dú)特現(xiàn)象：10%的嘉善人在上海學(xué)習(xí)、工作、生活，30%以上的工業(yè)品為上海產(chǎn)業(yè)配套或通過上海聯(lián)通其他地區(qū)；50%的農(nóng)產(chǎn)品銷往上海，70%的游客來自上海，90%的外資和縣外內(nèi)資與上海相關(guān)。

其次，對(duì)東北地區(qū)人口減少城市的主流——資源型城市和老工業(yè)基地城市萎縮來說，也要看到原先隨資源和產(chǎn)業(yè)開發(fā)建設(shè)的居住區(qū)存在著布局分散、市政低效、人口密度低等問題，適當(dāng)?shù)氖湛s有利于將“盤子”向主城區(qū)集中，以集聚度的提升來減少管理成本和行政成本，提升公共服務(wù)效率和水平。

最后，對(duì)其他人口流失的小城來講，物理層面的收縮，可以為提升城市效能的化學(xué)反應(yīng)制造催化空間。

譬如，因勢(shì)利導(dǎo)實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”。石樓縣由原來28個(gè)部門實(shí)施的729項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，通過大部門治理和扁平化管理，由多部門多層次審批變成了一個(gè)部門一次性審批，方便了企業(yè)和群眾辦事。

再如，在機(jī)構(gòu)整合中為打造個(gè)性化優(yōu)勢(shì)理出思路。廚師大縣浮山縣有“山西刀撥面廚師之鄉(xiāng)”的資源優(yōu)勢(shì)，全縣9.9萬人中注冊(cè)廚師等餐飲領(lǐng)域從業(yè)人員就有1.1萬人。在人口小縣機(jī)構(gòu)改革中，其他部門收縮之余卻新設(shè)立了浮山廚師勞務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，就為厚植比較優(yōu)勢(shì)做到了有的放矢。

城市規(guī)格收縮，但發(fā)展勢(shì)能放大，這才是更深的謀局。

參考資料：

1 東北撤街設(shè)鎮(zhèn)，山西縮減鐵飯碗……一場(chǎng)大變革真的來了 ——《國民經(jīng)略》

2 人口小縣打破“鐵飯碗”，然后呢？ ——《城市進(jìn)化論》

3 面對(duì)共性難題，人口小縣改革如何破冰？ ——《瞭望》

4 戶籍人口20萬人以下縣超500個(gè)，多地推進(jìn)人口小縣大部制改革 ——《第一財(cái)經(jīng)》

作者系南風(fēng)窗長三角研究院研究員