編者按近幾年，國際環(huán)境越發(fā)復(fù)雜，不確定因素日益增多，各種聲音此起彼伏。時(shí)代財(cái)經(jīng)聯(lián)合新周刊硬核讀書會(huì)，攜手推出深度訪談欄目《銳見》，圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個(gè)人關(guān)切，與學(xué)者對(duì)話，傳達(dá)他們的理性和智慧之聲。

“地方政府隱性債務(wù)已清償完畢，今后不再承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資職能，承諾企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧?！苯?，邳州市交通工程有限公司的市場化轉(zhuǎn)型說明再度引起了社會(huì)對(duì)地方債的討論。

實(shí)際上，早在2014年，就開始規(guī)范管理地方政府債務(wù)，并多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)防范地方債風(fēng)險(xiǎn)。為化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，此前有關(guān)部門已開展了3輪債務(wù)置換，但受國內(nèi)外大環(huán)境影響，近期，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨需求收縮等壓力下，地方債作為宏觀調(diào)控的重要工具, 發(fā)行規(guī)模再創(chuàng)歷史新高。

根據(jù)公開發(fā)債數(shù)據(jù)，今年8月份全國地方政府債券發(fā)行規(guī)模約1.3萬億元，創(chuàng)年內(nèi)新高。今年前8個(gè)月，全國地方政府債券發(fā)行規(guī)模約6.3萬億元，比去年同期略有增長（3%），創(chuàng)同期歷史新高。地方債付息支出也在2022年突破1萬億元。

另一方面，2022年全國一般公共財(cái)政收入20.37萬億，完成預(yù)算收入規(guī)模的96.9%，預(yù)算收入完成率是2004年以來的最低水平；公共財(cái)政和政府性基金這兩本賬實(shí)際總收入比預(yù)算收入少2.7萬億。

盡管，我國債務(wù)總額仍在規(guī)定限額范圍內(nèi)，有關(guān)部門也多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)，我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，有效防范化解重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，但對(duì)于地方債務(wù)的擔(dān)憂情緒仍有蔓延。

地方債務(wù)整體情況如何？經(jīng)濟(jì)下行壓力下又該怎樣化債？對(duì)此，近日，時(shí)代財(cái)經(jīng)專訪了粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長羅志恒。

羅志恒及其團(tuán)隊(duì)歷時(shí)近兩年，搜集覆蓋了全國31個(gè)省份（不含港澳臺(tái)），333個(gè)地級(jí)單位、2829個(gè)縣級(jí)單位的財(cái)政收支、債務(wù)形勢等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，形成了超60萬個(gè)數(shù)據(jù)節(jié)點(diǎn)。并以此為基礎(chǔ)，出版了近700頁的《行走財(cái)稅中國：省市縣財(cái)政全景》一書。該書以翔實(shí)的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，厘清了地方財(cái)政體制的現(xiàn)狀，詳盡分析了當(dāng)前財(cái)政債務(wù)形勢及其原因。

在羅志恒看來，目前我國的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在被夸大情況，地方債總體上是可控的。但也要注意到，當(dāng)前，我國財(cái)政收支矛盾加劇，財(cái)政赤字和政府債務(wù)攀升，財(cái)政形勢是緊平衡下的負(fù)重前行。如果不能對(duì)地方債的根源——唯GDP論的政績考核進(jìn)行改革，債務(wù)增量存量有可能進(jìn)一步加劇。

“解決宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、城投問題的關(guān)鍵在于房地產(chǎn)?！绷_志恒還認(rèn)為，房地產(chǎn)一方面直接影響金融風(fēng)險(xiǎn)，一方面貢獻(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)、政府收入、就業(yè)。此前，受房地產(chǎn)頹勢影響，導(dǎo)致土地出讓收入出現(xiàn)大幅下滑，直接減少了部分地區(qū)的可支配財(cái)力，引發(fā)城投風(fēng)險(xiǎn)等問題。

以下為專訪全文：

財(cái)政收支緊平衡成為常態(tài)

時(shí)代財(cái)經(jīng)：你在《行走財(cái)稅中國-省市縣財(cái)政全景》中，曾搜集建立超60萬數(shù)據(jù)節(jié)點(diǎn)，并詳細(xì)研習(xí)了從到省市縣各級(jí)的財(cái)政情況。從研究來看，目前中國財(cái)政、債務(wù)的情況如何？

羅志恒：用一句話來概括財(cái)政形勢那就是緊平衡下的負(fù)重前行。就是說，總體上收支矛盾在加大，但是地方政府在積極盤活各種資源來應(yīng)對(duì)這個(gè)局面，所以是負(fù)重前行和主動(dòng)作為。近年來宏觀稅負(fù)持續(xù)下行、財(cái)政汲取能力下降，政府支出責(zé)任范圍擴(kuò)大以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，財(cái)政收支緊平衡成為常態(tài)。從收入看，經(jīng)濟(jì)增速換擋、大規(guī)模減稅降費(fèi)和房地產(chǎn)下行拐點(diǎn)等導(dǎo)致財(cái)政收入增速下行。從財(cái)政支出看，民生福利改善、高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等職能不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致了剛性支出不斷增加。

財(cái)政收支矛盾加劇，體現(xiàn)為財(cái)政赤字和政府債務(wù)攀升，但有關(guān)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)存在被夸大的情況。目前我國的地方債務(wù)總體上是可控的，截至2022年底，我國地方政府法定債務(wù)余額為35萬億元，公開發(fā)債的城投公司付息債務(wù)余額也就是常說的隱形債務(wù)約55萬億元。兩方面?zhèn)鶆?wù)加總占全國GDP比重在70%左右，相對(duì)而言還是可控的。

但我國疆域廣大、層級(jí)眾多，各地情況不一，像天津、貴州、云南等地方的負(fù)債率和債務(wù)率都相對(duì)較高，隨著房地產(chǎn)市場下行，導(dǎo)致土地出讓金的減少，被動(dòng)的使得部分地方的償債能力的下降，容易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

時(shí)代財(cái)經(jīng)：有關(guān)部門多次強(qiáng)調(diào)要防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也曾開展了3輪債務(wù)置換行動(dòng)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為何仍會(huì)發(fā)展成今天這般情形？

羅志恒：有一個(gè)流行的觀點(diǎn)是分稅制改革導(dǎo)致土地財(cái)政，形成龐大的地方債務(wù)，但我認(rèn)為并不是分稅制導(dǎo)致的地方債務(wù)，而是唯GDP論的政績考核。

分稅制改革包括兩個(gè)方面，一方面是分稅，即財(cái)權(quán)的上收。1994年分稅制改革以來，收入比重從1993年的22%提高到了1994年55%，提高了宏觀調(diào)控能力和財(cái)政汲取能力，這確實(shí)是事實(shí)。所以人們想當(dāng)然的認(rèn)為，地方收支有缺口，地方政府不得不通過土地出讓、城投平臺(tái)等方式去融資。

但人們忘記了分稅制改革的同時(shí)，我們還同步設(shè)置了轉(zhuǎn)移支付和稅收返還，這兩項(xiàng)基本是可以預(yù)期的，地方能夠拿到的錢。所以地方的可用財(cái)力是分稅制之后的本級(jí)政府收入還要加上對(duì)地方的稅收返還以及轉(zhuǎn)移支付。

其實(shí)在2009年之前的大部分年份，地方的收入基本可以覆蓋支出，分稅制之后的十多年都沒有產(chǎn)生債務(wù)問題。所以地方政府債務(wù)的問題并不是由分稅制度引起的，其根源在于我們政府職能過大，政府的支出責(zé)任過大，這種過大的支出責(zé)任與政府職能恰恰又源自于唯GDP論的政績考核。

時(shí)代財(cái)經(jīng)：剛才提到地方債務(wù)的根源在于唯GDP論的政績考核，而非分稅制改革。那為何會(huì)在2009年后出現(xiàn)地方債務(wù)問題？

羅志恒：其實(shí)在這之前我們也有地方債務(wù)，但是沒有很明顯的顯現(xiàn)出來。

2009年前后，因當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)形勢，我們實(shí)施了逆周期調(diào)節(jié)，但地方政府一般公共預(yù)算和政府基金預(yù)算里是沒有地方政府債務(wù)的，所以城投平臺(tái)很大程度上承當(dāng)了加大投資、穩(wěn)增長的一個(gè)任務(wù)，這之后債務(wù)問題就比較明顯了。此外，2009年之后城鎮(zhèn)化過程加快，這也需要一定的資金去支持。

但根源在于唯GDP論的政績考核。部分地方借助逆周期的調(diào)節(jié)、支持城鎮(zhèn)化等口子，不顧實(shí)際情況，各種舉債搞經(jīng)濟(jì)，至于經(jīng)濟(jì)環(huán)境被破壞，巨額債務(wù)等問題，那就是下一任的事情了。因此出現(xiàn)各種空置的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、重復(fù)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施。

《行走財(cái)稅中國：省市縣財(cái)政全景》，作者：羅志恒、賀晨、牛琴，出版社：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，出版時(shí)間：2023年

積極化債與“堅(jiān)持不救助”是不矛盾的

時(shí)代財(cái)經(jīng)：地方債務(wù)龐大的舉債資金來源于哪里？

羅志恒：地方債務(wù)有很多的融資渠道，比如過去一些收益很高的金融理財(cái)產(chǎn)品，穿透之后其實(shí)也是地方債務(wù)。再比如常見的，一些地方政府利用財(cái)政，投入地方銀行成為股東，銀行成立后吸納儲(chǔ)戶的資金，這樣就可以有更大的杠桿去發(fā)展。還有以財(cái)政資金提供的各種擔(dān)保與承諾，比如在設(shè)立政府投資基金、PPP、政府購買服務(wù)等過程中，約定回購?fù)顿Y本金或承諾保底收益，這種“明股實(shí)債”也是地方政府隱性債務(wù)的來源。

時(shí)代財(cái)經(jīng)：近日召開的局會(huì)議明確要求，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案。但此前，有關(guān)部門多次表達(dá)了“誰家孩子誰抱”，這是否意味著政策的轉(zhuǎn)向？

羅志恒：不是！總體上堅(jiān)持“誰家的孩子誰抱”和“不救助”的原則，但是需設(shè)定政府救助的前提條件，包括債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性程度和債務(wù)投向形成資產(chǎn)的外部性程度，以及救助與問責(zé)同步進(jìn)行，避免道德風(fēng)險(xiǎn)。如果地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度上升到可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而從全省角度仍無力化解，政府有必要對(duì)該部分債務(wù)進(jìn)行救助，否則系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和居民的公共服務(wù)提供。

可以通過發(fā)行國債并轉(zhuǎn)移支付給地方政府償還到期債務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)，可能主要集中在欠發(fā)達(dá)的中西部和東北地區(qū)；如果地方債務(wù)投向主要是用于全國性事權(quán)，即該項(xiàng)債務(wù)的產(chǎn)生是源于和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不合理導(dǎo)致的，地方政府承擔(dān)了的支出責(zé)任，該部分債務(wù)理應(yīng)由發(fā)債置換。

時(shí)代財(cái)經(jīng)：化解地方債風(fēng)險(xiǎn)方面，你有何建議？

羅志恒：我覺得短期以時(shí)間去換空間，提高地方債務(wù)的再融資能力，讓鏈條別斷掉是當(dāng)務(wù)之急。中長期的話，需要從國家層面進(jìn)行一些機(jī)制體制改革，主要是厘清政府與市場關(guān)系，界定政府職責(zé)與規(guī)模，解決無限責(zé)任政府職能過大、支出責(zé)任過大的問題是根本。深化行政事業(yè)單位改革，強(qiáng)化績效管理，簡政放權(quán)，市場的歸市場，政府的歸政府，大量的事業(yè)單位要么回歸非盈利機(jī)構(gòu)，要么走向市場自負(fù)盈虧。

此外，要建立適應(yīng)多元目標(biāo)治理體系下的政績考核激勵(lì)約束制度和財(cái)政評(píng)估制度，并且建立實(shí)施效果的問責(zé)機(jī)制，避免各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)蔓延至財(cái)政，避免風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化透支財(cái)政空間。

其次，要改變顯性與隱性債務(wù)關(guān)系，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。顯性債務(wù)要順從項(xiàng)目邊際收益率遞減規(guī)律，逐步減少專項(xiàng)債的使用，提高國債和一般債比重，降低地方債和專項(xiàng)債比重。隱性債務(wù)要逐步顯性化，根據(jù)公共屬性強(qiáng)弱劃分為政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)，分別通過財(cái)政和市場化法治化方式解決。

最后，要處理好債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系。實(shí)際上，負(fù)債率是以GDP為分母的，債務(wù)率的分母是地方綜合財(cái)力。因此，如果分母小了，風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)自然就上去了，但如果能夠持續(xù)保持分母足夠大，且增長快過分子，那么債務(wù)其實(shí)并不存在大問題。

圖源：圖蟲

解決問題的關(guān)鍵在于房地產(chǎn)

時(shí)代財(cái)經(jīng)：剛才提到了債務(wù)的分母夠大就不容易出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2022年全國一般公共財(cái)政收入20.37萬億，完成預(yù)算收入規(guī)模的96.9%，預(yù)算收入完成率是2004年以來的最低水平；公共財(cái)政和政府性基金這兩本賬實(shí)際總收入比預(yù)算收入少2.7萬億。當(dāng)前我國實(shí)施各種政策，如何看待我國的財(cái)政狀況？這又會(huì)給化債帶來哪些影響？

羅志恒：我認(rèn)為，當(dāng)前財(cái)政和城投風(fēng)險(xiǎn)的癥結(jié)在房地產(chǎn)。解決宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、城投問題的關(guān)鍵在于房地產(chǎn)，這既源于房地產(chǎn)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)、政府收入、就業(yè)的重大貢獻(xiàn)，又源于房地產(chǎn)市場的好壞、價(jià)格的高低直接影響金融風(fēng)險(xiǎn)。

近期及時(shí)調(diào)整政策應(yīng)對(duì)房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，但房地產(chǎn)銷售、投資同比依然負(fù)增長，房地產(chǎn)待售面積同比創(chuàng)2016年3月以來新高，房企拿地能力和意愿未明顯恢復(fù)，導(dǎo)致土地出讓收入下滑，直接減少了部分地區(qū)的可支配財(cái)力，引發(fā)城投風(fēng)險(xiǎn)等問題。

地方政府可支配財(cái)力有限，導(dǎo)致城投債務(wù)在面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，地方政府的救助能力下降，城投資金缺口進(jìn)一步加大，信用事件頻發(fā)。2022年，吉林、天津、黑龍江、青海、遼寧、甘肅、云南7個(gè)省份的國有土地出讓收入同比降幅超50％。昆明在疫情前的土地出讓收入為1000億元數(shù)量級(jí)，去年下降到100億元數(shù)量級(jí)。這就是為何財(cái)政、城投風(fēng)險(xiǎn)以前年度也有，但今年明顯加大。

時(shí)代財(cái)經(jīng)：2021年，美國政府部門杠桿率為116.7%，日本政府部門杠桿率達(dá)262%，而中國政府部門杠桿率僅為為46.6%，顯著低于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，如何看待這一現(xiàn)象？

羅志恒：首先，46.6%的指標(biāo)沒有算上中國的隱性債務(wù)，如果進(jìn)行國際橫向的比較，算上隱性債務(wù)，中國可能會(huì)達(dá)到70%~80%的水平。

其次，中國目前還是發(fā)展中國家，還有需要必須要完成的設(shè)施建設(shè)、保障體系建設(shè)等，這些都需要巨大的財(cái)力去推動(dòng)，因此我們不能現(xiàn)在就透支掉未來的發(fā)展資金，這是由中國所處的發(fā)展階段決定的，我們無法高枕無憂。

最后，雖然債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但是中國局部地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)壓力已比較明顯，一些地方已經(jīng)有了較大的流動(dòng)行壓力、付息壓力。此外，我們還需要擔(dān)憂短期內(nèi)機(jī)制問題等不到解決的情況下，我們債務(wù)的增量存量有可能會(huì)進(jìn)一步增加，那會(huì)使得我們債務(wù)付息壓力加劇，降低財(cái)政承受能力，擠壓民生福利開支。