“蘇州毒地案”存在哪些復(fù)雜的法律關(guān)系？

陸家嘴公司就此向被告方提出高達(dá)百億的侵權(quán)索賠訴求，并將蘇州綠岸列為第三人，該案目前已被江蘇省高級(jí)人民正式立案受理（“蘇州毒地案”）。

公告一經(jīng)發(fā)布，陸家嘴公司的股價(jià)便應(yīng)聲下跌，在公眾輿論中也掀起軒然。

“蘇州毒地案”案情復(fù)雜、牽連甚廣，可能成為我國(guó)訴訟歷史上索賠標(biāo)的額最大的一起民事案件，并且涉及大范圍嚴(yán)重土地污染，引起了多方關(guān)注。

本案的復(fù)雜性，體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一，案件關(guān)鍵事實(shí)模糊不清，爭(zhēng)議雙方就土地污染問題各執(zhí)一詞。

二，案件當(dāng)事人，包含企業(yè)、行政機(jī)關(guān)、環(huán)評(píng)單位等多方主體，法律關(guān)系紛繁復(fù)雜。在本案5名被告中，除蘇鋼集團(tuán)外，還有負(fù)責(zé)審批國(guó)有土地變更規(guī)劃的蘇州高新區(qū)管委會(huì)、負(fù)責(zé)實(shí)施環(huán)評(píng)的蘇州市環(huán)境科學(xué)研究所和蘇城環(huán)境科技有限責(zé)任公司，以及負(fù)責(zé)審批環(huán)評(píng)許可的蘇州市自然資源和規(guī)劃局，原告方認(rèn)為在涉案土地出讓、環(huán)評(píng)和調(diào)規(guī)過程中，這些機(jī)關(guān)、單位涉嫌存在違法違規(guī)、弄虛作假和不履行法定職權(quán)的侵權(quán)行為。

三，案件核心要素——涉案土地的環(huán)境影響評(píng)價(jià)（“環(huán)評(píng)”），具有高度技術(shù)性和專業(yè)性，且多次環(huán)評(píng)結(jié)果前后矛盾。

鑒于本案尚未正式開庭，案件事實(shí)有待后續(xù)通過調(diào)查取證、開庭審理等方式進(jìn)一步探明，本文僅對(duì)“蘇州毒地案”中涉及的兩大核心法律問題進(jìn)行分析：

其一是環(huán)評(píng)問題；

其二是毒地案中的政府監(jiān)管責(zé)任。

矛盾的環(huán)評(píng)：環(huán)評(píng)應(yīng)當(dāng)為誰服務(wù)？

環(huán)評(píng)，是指規(guī)劃和建設(shè)決定作出之前，預(yù)測(cè)、分析、評(píng)估擬議行動(dòng)的環(huán)境影響，并提出預(yù)防或減輕不利環(huán)境影響的對(duì)策和措施。

我國(guó)《環(huán)境?！返?9條規(guī)定，“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開工建設(shè)”，由此確定了“無環(huán)評(píng)、無開發(fā)”的原則。

環(huán)評(píng)也被視為規(guī)劃項(xiàng)目和建設(shè)項(xiàng)目的“通行證”，發(fā)揮了重要的環(huán)境保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作用。由于環(huán)評(píng)具有高度技術(shù)性和專業(yè)性，因此建設(shè)單位通常委托第三方環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)實(shí)施，后者編制的環(huán)評(píng)報(bào)告將成為環(huán)保部門批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)許可的重要參考。

在“蘇州毒地案”中，對(duì)于蘇鋼集團(tuán)是否構(gòu)成違規(guī)出讓存在嚴(yán)重污染的土地的問題，原被告雙方各執(zhí)一詞。

原告方認(rèn)為，涉案地塊的實(shí)際污染面積和污染程度遠(yuǎn)超蘇鋼集團(tuán)掛牌時(shí)所披露的污染情況，真實(shí)污染情況在原告方于2021年對(duì)已建成設(shè)施進(jìn)行土地污染情況調(diào)查時(shí)才發(fā)現(xiàn)；被告蘇鋼集團(tuán)則認(rèn)為，在2016年轉(zhuǎn)讓之際便已如實(shí)披露部分地塊的污染情況，并且明確提示部分地塊原為鋼鐵焦化生產(chǎn)區(qū)域，可能存在土地污染風(fēng)險(xiǎn)，原告不僅知悉并承認(rèn)接受所有風(fēng)險(xiǎn)，而且還在開發(fā)建設(shè)時(shí)因不規(guī)范施工造成二次污染。

而原被告對(duì)立的觀點(diǎn)背后，是兩份相互矛盾的環(huán)評(píng)報(bào)告。

涉案地塊原為蘇鋼老產(chǎn)區(qū)，屬于工業(yè)用地，分為焦化區(qū)和非焦化區(qū)，并在2014年停產(chǎn)。蘇鋼集團(tuán)在2016年掛牌拍賣前，委托了蘇州市環(huán)科所和蘇城公司對(duì)焦化區(qū)進(jìn)行初步調(diào)查和詳細(xì)調(diào)查，并編制了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。

報(bào)告顯示17個(gè)地塊中，僅位于焦化區(qū)的4號(hào)地塊存在嚴(yán)重污染，需開展土壤和地下水治理，2號(hào)地塊及其附近個(gè)別超標(biāo)點(diǎn)位不需要治理修復(fù)，其他焦化區(qū)地塊均適用商業(yè)、公共市政等用地類型，非焦化區(qū)地塊則適用住宅、學(xué)校等各類用地類型。

而在2022年，陸家嘴公司在開發(fā)2號(hào)地塊建設(shè)雷丁學(xué)校過程中，因地塊土地污染嚴(yán)重而導(dǎo)致環(huán)評(píng)未通過政府審批（“雷丁事件”），并因此委托中國(guó)環(huán)科院案涉地塊全部重新開展調(diào)查評(píng)估，評(píng)估結(jié)果顯示17個(gè)地塊中共有14個(gè)地塊存在土壤和地下水污染，其中已建成幼兒園的13號(hào)地塊和已建成學(xué)校的2號(hào)地塊尤其存在嚴(yán)重土地污染。

兩份截然對(duì)立的環(huán)評(píng)報(bào)告，存在兩種可能的解釋：

一是環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)本身發(fā)生了變動(dòng)。在2014年時(shí)，蘇州環(huán)科采用的是《展覽會(huì)用地土壤環(huán)境治理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（HJ350-2007），而中國(guó)環(huán)科則是采用2018年新頒布的《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)》（GB36600-2018）。

不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)污染物要求不同，環(huán)評(píng)結(jié)論自然相異。但是，這一解釋難以成立。

因?yàn)椤董h(huán)評(píng)法》第27條還規(guī)定了“環(huán)境影響后評(píng)價(jià)制度”，該制度要求在項(xiàng)目運(yùn)行和建設(shè)過程中持續(xù)完善、動(dòng)態(tài)調(diào)整對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)與評(píng)估。因此新標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布后，蘇州環(huán)科重新實(shí)施了環(huán)評(píng)，并通過了專家評(píng)審。

但是，在2022年環(huán)保督查組收到群眾舉報(bào)，對(duì)涉案地塊進(jìn)行督查時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)重新環(huán)評(píng)、專家評(píng)審和修復(fù)治理的污染地塊仍然存在污染物超標(biāo)問題。

二是環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的選擇性評(píng)估。在“蘇州毒地案”中，由不同主體組織實(shí)施的環(huán)評(píng)結(jié)論大相徑庭，這暴露出環(huán)評(píng)制度的深層問題：

在理論上，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)是應(yīng)當(dāng)中立第三方進(jìn)行評(píng)估并出具報(bào)告，但自2015年環(huán)保部開展環(huán)評(píng)政企脫鉤和市場(chǎng)化改革后，強(qiáng)化了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位的服務(wù)購(gòu)買關(guān)系。因此，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)很有可能出于“服務(wù)提供者”而非“獨(dú)立第三方”身份提供更有利于服務(wù)購(gòu)買者的報(bào)告結(jié)論。

當(dāng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)有選擇的采用標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)特定地塊時(shí)，環(huán)評(píng)結(jié)論自然相異。如此一來，原本被預(yù)設(shè)為專業(yè)、科學(xué)和中立，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公共利益與社會(huì)利益環(huán)評(píng)制度，就可能淪為“一紙空文”，使得風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的核心目的被虛置。

缺位的監(jiān)管：政府責(zé)任何在？

本案牽連甚廣，除民事侵權(quán)、技術(shù)評(píng)估行為外，還涉及多項(xiàng)政府行為。

在蘇鋼集團(tuán)2016年掛牌拍賣地產(chǎn)公司股權(quán)到陸家嘴公司2022年爆發(fā)“雷丁事件”過程中，歷經(jīng)了調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃、變更土地性質(zhì)、批準(zhǔn)環(huán)評(píng)許可和建設(shè)許可等多個(gè)行政行為。

依據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，在政府行使規(guī)劃?rùn)?quán)、許可權(quán)的同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格履行監(jiān)督管理職責(zé)，但后者在“蘇州毒地案”中幾近遁形。

首先，規(guī)劃部門和土地主管部門在調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃、變更土地性質(zhì)的行政規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地性質(zhì)是否達(dá)到變更標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核查，并對(duì)違反土地管理法律法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。

這一變更規(guī)劃的過程即產(chǎn)業(yè)界所謂的“調(diào)規(guī)”。原則上，工業(yè)用地變更土地性質(zhì)需經(jīng)政府統(tǒng)一收儲(chǔ)、統(tǒng)一調(diào)規(guī)，再招標(biāo)拍賣掛牌出讓；但是，由于缺乏法律明文規(guī)定，實(shí)踐中很多地方政府允許由工業(yè)用地使用權(quán)人自主申請(qǐng)并掛牌拍賣。

然而，依據(jù)《土地管理法》第56條規(guī)定，建設(shè)單位需改變土地建設(shè)用途的，仍應(yīng)經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門和自然資源主管部門同意，并經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。因此，在蘇鋼集團(tuán)將原工業(yè)用地轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)用地出讓前，經(jīng)過了至少三個(gè)主管部門的同意或批準(zhǔn)。

在本案中，據(jù)蘇州市高新區(qū)管委會(huì)官網(wǎng)顯示，高新區(qū)自規(guī)局于2019年對(duì)2號(hào)地塊規(guī)劃變更方案進(jìn)行了批前公示，而后者在中國(guó)環(huán)科的環(huán)評(píng)報(bào)告中顯示嚴(yán)重污染嚴(yán)重超標(biāo)。

其次，環(huán)保部門和規(guī)劃部門在頒發(fā)環(huán)評(píng)許可和建設(shè)項(xiàng)目許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行法定職責(zé)，審查擬建設(shè)施是否達(dá)到環(huán)保和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

《環(huán)保法》第19條規(guī)定，編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！锻恋匚廴痉乐畏ā愤M(jìn)一步規(guī)定，將有土地污染風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)用地地塊變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行土地污染狀況調(diào)查并報(bào)當(dāng)?shù)卣鷳B(tài)環(huán)境主管部門，由后者會(huì)同自然資源主管部門組織評(píng)審。

其中，環(huán)評(píng)審批具有實(shí)質(zhì)上的否決效果，對(duì)環(huán)評(píng)結(jié)論的審批可以直接臧否建設(shè)項(xiàng)目許可，而土地污染評(píng)審也發(fā)揮了實(shí)質(zhì)性“把關(guān)”作用。這意味著，負(fù)責(zé)實(shí)施審批、頒發(fā)許可的行政機(jī)關(guān)并非簡(jiǎn)單采納環(huán)評(píng)報(bào)告意見，而是以其為參考作出獨(dú)立判斷。

但很顯然，在“蘇州毒地案”中，這一職責(zé)并未嚴(yán)格落實(shí)到位。

實(shí)踐中，為提高審批效率、促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境，政府有時(shí)會(huì)采取環(huán)評(píng)告知承諾或容缺受理的方式，即“先發(fā)證，再審查”。在本案中，蘇州高新區(qū)管委會(huì)即對(duì)建設(shè)在2號(hào)污染地塊上雷丁學(xué)校的辦學(xué)許可采取容缺辦理，后者的建設(shè)和辦學(xué)直至2022年“雷丁事件”爆發(fā)后才被叫停。

在以“民事侵權(quán)”為訴由的“蘇州毒地案”背后，牽連了深刻復(fù)雜的環(huán)評(píng)制度失靈、政府監(jiān)管缺位問題。法律層面，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和政府部門本應(yīng)當(dāng)發(fā)揮科學(xué)獨(dú)立評(píng)估、嚴(yán)格監(jiān)督管理的職能，但似乎被裹挾在商業(yè)化浪潮中，有“走過場(chǎng)”和“做表面功夫”之嫌。

實(shí)際上，“毒地”并非無法修復(fù)治理，只是耗資不菲，當(dāng)房地產(chǎn)熱潮退落，需要有人出面為污染治理埋單之時(shí)，矛盾爭(zhēng)議才再次集中爆發(fā)。

事前預(yù)防，永遠(yuǎn)勝過事后修復(fù)。借此“蘇州毒地案”爆發(fā)之際，有必要冷靜反思其中所暴露出的制度失靈和法制疲軟問題。

參考資料：

1. 周泰來，聶怡鳴，韋英姿：《蘇州一學(xué)?；蛏妗岸镜亍鼻昂髢煞萃寥勒{(diào)查相沖突》，《財(cái)新周刊》2022年4月18日?qǐng)?bào)道。

2. 陳文莉：《蘇州“毒地” 實(shí)探 ：商住全面停工停售 警示牌隨處可見》，鳳凰網(wǎng)2023年11月8日發(fā)布，https://ishare.ifeng.com/c/s/v0066J6U--bZbCIUjA7q8HikvJ--f3UdkxciqxO44jPy2j8zLiyST8mlgzjRA3gzdg45BW?spss=np&channelId=hotspotDetailList。

3. 周泰來，王小璐：《陸家嘴訴蘇鋼等索賠百億 蘇鋼稱已如實(shí)披露“毒地”情況》，《財(cái)新周刊》2023年11月12日?qǐng)?bào)道。

本文系鳳凰網(wǎng)評(píng)論部特約原創(chuàng)稿件，僅代表作者立場(chǎng)。

主編｜蕭軼