據(jù)新華社5月23日報道，近日，浙江省寧波市投資約2億元建設(shè)的3號線高塘橋站已建成近4年，仍乘客寥寥，周邊沒有配套道路通達(dá)附近小區(qū)，利用率不高成“孤島”，引發(fā)社會關(guān)注。

另據(jù)廣電總臺中國之聲，當(dāng)?shù)厝罕娬J(rèn)為，地鐵站建成多年卻不能發(fā)揮實際作用，是對國家投資的巨大浪費。為何地鐵站建成多年，周邊配套道路卻修不起來？

原來，該站點所在位置及周邊區(qū)域均是大面積永久基本農(nóng)田。周邊原本規(guī)劃的一條配套道路不能占用永久基本農(nóng)田，因此一直修不起來。

地鐵站的建設(shè)方寧波市軌道交通集團有限公司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，站點選址時就知道那個片區(qū)是基本農(nóng)田，但當(dāng)年的選址還是通過了上級部門的層層審批。

寧波市自然資源和規(guī)劃局有關(guān)負(fù)責(zé)人稱，將站點設(shè)在基本農(nóng)田區(qū)域，主要是原城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃有局部“不合一”的情況，存在規(guī)劃先行問題。同時，他還表示，“為凸顯軌道交通對城市發(fā)展的超前引領(lǐng)作用，原寧波市規(guī)劃局核發(fā)了軌道交通3號線一期工程建設(shè)項目的選址?！?/p>

地鐵站周邊雜草叢生

開通近四年僅一個出口發(fā)揮作用

綜合新華社、廣電總臺中國之聲報道，近日，記者在現(xiàn)場看到，寧波市3號線一期高塘橋地鐵站孤零零地矗立在片剛收割完的油菜地里，周邊約有農(nóng)田60畝。其中A、B兩個出口由一條便道聯(lián)通遠(yuǎn)處的寧姜公路，目前可以通行；C、D兩個出口被擋墻封閉，出口大門緊閉，周圍雜草叢生有半人高。

在緊鄰C出站口西側(cè)的一塊菜地里，一位老人正拿著鋤頭犁地。老人表示，該地鐵站已建成近4年，他看這里的地荒著可惜，就開辟成了菜地。

5月11日，高塘橋站C口旁附近老農(nóng)在菜地里忙碌。圖片來源：廣電總臺中國之聲

正在菜地里刨土豆的顧姓村民告訴記者，“這個地鐵站建在農(nóng)田中間，不上不下，平時沒幾個人坐，我可以在這里開荒種地補貼家用?！?/strong>

據(jù)悉，寧波市地鐵3號線一期貫穿該市南北，高塘橋站是其中的一個站點，于2019年6月30日投入使用。記者在現(xiàn)場看到，高塘橋站設(shè)有A、B、C、D四個出入口，但地鐵站安檢人員告訴記者，實際發(fā)揮作用的只有B口。

寧波市地鐵3號線

記者在高塘橋站觀察數(shù)小時，發(fā)現(xiàn)即使在工作日的下班高峰期，在這個地鐵站上下站的乘客也不多。AB口和CD口中間有一條施工圍擋，目前只有B口出來向西有一條小路通往寧姜公路，而B口東側(cè)是圍擋，仍是一條“斷頭路”。

高塘橋地鐵站目前CD口未開通，地鐵站點西側(cè)為片菜地 圖片來源：廣電總臺中國之聲

該站點西側(cè)是菜地和大片荒地，周邊雜草叢生。東側(cè)是片金色的麥田，朝麥田方向望去，不遠(yuǎn)處就是片居住小區(qū)。其中和順家園小區(qū)距離高塘橋地鐵站直線距離僅100多米。

建在農(nóng)田里的寧波地鐵3號線高塘橋站C出口（新華社記者李平5月16日攝）

居住在和順家園小區(qū)的陳女士表示，她住進(jìn)小區(qū)3年多了，很少到高塘橋站坐地鐵。因為這個地鐵站與和順家園小區(qū)中間隔了條河，沒有道路通行，居民需要繞行近3公里，還不如坐公交車。

電子地圖顯示，和順家園小區(qū)的市民若要想乘坐地鐵出行，只能徒步繞行1.7公里到高塘橋站北面的句章路地鐵站或者繞行3.1公里到姜山地鐵站。其他小區(qū)如馨悅家園、悅眾家園、和韻家園等業(yè)主，要乘坐地鐵也只能繞行。

從高塘橋地鐵站C口向東望去是片麥地和居住區(qū) 圖片來源：廣電總臺中國之聲

據(jù)了解，和順家園小區(qū)居住著2500多戶3700多人。“門口有地鐵站卻坐不了，居民很不滿意，反映三年多時間了。”和順社區(qū)干部說。

寧波市軌道交通集團有限公司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2015年7月高塘橋站選址獲批，2017年車站出入口施工，2019年6月建成通車，整個工程花費約2億元。

據(jù)《寧波市軌道交通3號線一期工程環(huán)境影響報告書》預(yù)測，3號線一期工程2018年開通后，日均客流量為1.13萬人次/公里，2021年為1.5萬人次/公里。但事實上，目前日均客流量為6000人次/公里至7000人次/公里，僅為規(guī)劃預(yù)測的一半左右。

為什么投資巨大的地鐵站乘客寥寥？“因為高塘橋站建在基本農(nóng)田里，周邊規(guī)劃的商住項目沒建起來。連接和順小區(qū)的道路又涉及占用基本農(nóng)田問題，遲遲動不了工，導(dǎo)致站點日均客流量偏少。”寧波市軌道交通集團有限公司有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

寧波軌道交通相關(guān)人員：大約是在2014年、2015年的時候選址的這個地鐵站，當(dāng)時永久基本農(nóng)田還沒有那么嚴(yán)格，后來越來越嚴(yán)格了，不是省級或者國家級的重點工程是不允許占用永久基本農(nóng)田的。

在寧波市，高塘橋站面臨的困局并非個例。例如，與高塘橋站臨近的句章路站同樣被農(nóng)田“包圍”，其C、D兩個出口大門緊閉，建而未用。寧波市自然資源和規(guī)劃局提供的數(shù)據(jù)顯示，句章路站周邊300米范圍內(nèi)，有永久基本農(nóng)田約68畝。

建而未用的寧波地鐵3號線句章路站C出口（新華社記者李平5月16日攝）

寧波市海曙區(qū)古林鎮(zhèn)的5號線布政站，和高塘橋站和句章路站相比，布政站更為偏僻，四周是大面積農(nóng)田、河塘、高壓線，以及尚未拆除還有人居住的破舊房屋。布政站為5號線起始站，于2021年12月開通。目前，該站僅建有CD口，AB口預(yù)留了建設(shè)位置但還未建成。該站也缺乏配套道路引流，其南側(cè)僅有一條臨時道路通往幾百米外的城市主干道云林中路。

布政站東側(cè)不遠(yuǎn)處等待多年的破舊房屋 圖片來源：廣電總臺中國之聲

附近多位村民質(zhì)疑地鐵選址，他們表示地鐵站位置太過偏僻，四周都是農(nóng)田，沒有完善的配套道路，需要開車或騎電動車到這里再乘坐地鐵，很容易堵車。

根據(jù)相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)，地鐵應(yīng)布設(shè)在城市客運量大的主要客運通道上。地鐵線路間、地鐵與其他交通系統(tǒng)間的銜接應(yīng)做到換乘安全、便捷。明知是基本農(nóng)田，為何還要把地鐵站建在這里？國家投資效益無法最大化，到底是誰之過？

“先上車后買票”的心態(tài)

寧波規(guī)劃部門：當(dāng)初是超前謀劃

據(jù)廣電總臺中國之聲，記者從寧波市規(guī)劃部門了解到，高塘橋站周邊確實為永久基本農(nóng)田。布政站所在的寧波市海曙區(qū)古林鎮(zhèn)的政府相關(guān)人員也明確表示，布政站周邊也是永久基本農(nóng)田。

我國目前基本的建設(shè)程序規(guī)定，軌道交通項目是重大的基礎(chǔ)設(shè)施項目，需要國家進(jìn)行審批。寧波軌道交通相關(guān)人員說，地鐵線路選址是由地鐵運營部門上報，自然資源和規(guī)劃部門審批。

對于明知是基本農(nóng)田卻仍規(guī)劃地鐵站點，寧波市自然資源和規(guī)劃局副局長汪樂軍坦言，當(dāng)初是超前規(guī)劃，希望后續(xù)在合規(guī)的前提下，逐步調(diào)出永久基本農(nóng)田。

事實上，我國實行嚴(yán)格的耕地保護制度和土地用途管制制度。對基本農(nóng)田的規(guī)劃調(diào)整和使用，相關(guān)法規(guī)早有約束。

根據(jù)《中華人民土地管理法》第三十五條規(guī)定，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點建設(shè)項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。

國務(wù)院頒布實施的《基本農(nóng)田保護條例》（2011年修訂）第15條規(guī)定，基本農(nóng)田保護區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用。涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者征收土地的，必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。

2016年，國家相關(guān)部委啟動全面劃定永久基本農(nóng)田工作。

2017年9月，全國永久基本農(nóng)田劃定工作總體完成。

2018年2月，原國土資源部發(fā)布《關(guān)于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》。

從相關(guān)政策發(fā)布的脈絡(luò)來看，國家實行嚴(yán)格的耕地保護制度一以貫之。但寧波市軌道交通規(guī)劃仍以超前謀劃為名，在基本農(nóng)田片區(qū)布局規(guī)劃地鐵站點。

對此，汪樂軍稱，現(xiàn)在的局面還與機構(gòu)調(diào)整前城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃不一致有關(guān)。

汪樂軍：兩規(guī)有局部不合一的情況。比如高塘橋站點，當(dāng)時我們城鄉(xiāng)規(guī)劃的是建設(shè)用地，而當(dāng)時的土地利用規(guī)劃還保留了一部分的耕地和永農(nóng)。當(dāng)時市里的考慮是，像這種重大的基礎(chǔ)設(shè)施，一定要適度超前，這對城市的發(fā)展具有一定的引領(lǐng)性。

另據(jù)新華社，一些寧波市民認(rèn)為，根據(jù)相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)，地鐵應(yīng)布設(shè)在城市客運量大的主要客運通道上。地鐵線路間及地鐵與其他交通系統(tǒng)間的銜接，應(yīng)做到換乘安全、便捷。把地鐵站建成“孤島”，是否符合國家發(fā)展地鐵的思路，值得商榷。

此外，地鐵站投入使用已許久，為何部分出口荒廢、配套道路“斷聯(lián)”現(xiàn)象遲遲未有改觀？

當(dāng)?shù)夭糠指刹客嘎?，先前的考慮是，想利用后續(xù)土地利用規(guī)劃修編的窗口期，對永久基本農(nóng)田布局進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，逐步推進(jìn)站點周邊道路及商品房的開發(fā)。但后續(xù)由于機構(gòu)調(diào)整等原因，現(xiàn)有規(guī)劃落地及配套設(shè)施建設(shè)情況難以推進(jìn)。

一些規(guī)劃專家和基層干部表示，高塘橋站的遭遇，折射了一些地方“先上車后補票”的發(fā)展心態(tài)，總覺得可以先把事情“張羅”起來，事后再利用國家政策調(diào)整的機會“補合規(guī)手續(xù)”。

耕地保護“紅線”不能逾越

據(jù)廣電總臺中國之聲，北京大學(xué)國土空間規(guī)劃設(shè)計研究院副總規(guī)劃師吳昊天對此表示，軌道線選址的時候就要摸排沿線的土地情況。一般來說，不會存在周圍都是基本農(nóng)田還非要設(shè)站點的情況。

廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院院長高飛對記者表示，所謂當(dāng)年“多規(guī)不合一”的說法并不能成為寧波把地鐵站點選址建在基本農(nóng)田里的借口。

高飛認(rèn)為，城市基礎(chǔ)設(shè)施的超前謀劃一定是嚴(yán)格建立在規(guī)劃基礎(chǔ)上的。寧波市不能以超前謀劃為由，先把地鐵站點建在基本農(nóng)田里，再倒逼上級部門出于民生考慮，允許其調(diào)整永久基本農(nóng)田規(guī)劃。

據(jù)新華社，西南政法大學(xué)教授蔡斐建議，要繼續(xù)深入推進(jìn)土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、交通規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等多規(guī)合一、統(tǒng)籌兼顧，把“一張藍(lán)圖干到底”落到實處。更重要的是，“無論出于什么樣的建設(shè)考慮，無論地方城市發(fā)展到了什么階段，耕地保護這一‘紅線’始終不能逾越?！?/strong>蔡斐說。

針對高塘橋站沒有配套道路通達(dá)附近小區(qū)的問題，當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門表示，根據(jù)最新編制的國土空間規(guī)劃，已在周邊規(guī)劃了一條配套道路方便群眾出行作為補救措施，目前正在走相關(guān)報批程序。

當(dāng)?shù)馗刹勘硎?，他們正對全?27個已建好的地鐵站口進(jìn)行摸排，全面搞清楚哪些地鐵站口存在建好后使用效率不高、周邊群眾出行不方便等問題，加強聯(lián)動對接，分類分析，有效改進(jìn)。

編輯|程鵬 杜波 蓋源源

校對|段煉

封面圖片來源：廣電總臺中國之聲

每日經(jīng)濟新聞綜合自新華社（記者：李平、顧小立）、廣電總臺中國之聲（記者：管昕）