內(nèi)容提要：

1、貴州省政府突發(fā)“靠自身能力已無化債方法”信號(hào)彈

2、貴州省真實(shí)的全口徑債務(wù)有多大？

3、貴州政府有多大的償債能力？

4、從貴州看地方債為什么會(huì)失控？

5、地方債會(huì)成為繼地產(chǎn)債之后的下一個(gè)債務(wù)危機(jī)嗎？

一、貴州省政府突發(fā)“靠自身能力已無化債方法”信號(hào)彈

在疫后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)快速有效、央行發(fā)布亮眼的信貸數(shù)據(jù)、海關(guān)公布了超預(yù)期的出口數(shù)據(jù)之時(shí)，貴州省政府給市場(chǎng)發(fā)射了一顆令人緊張的紅色信號(hào)彈：地方政府債務(wù)岌岌可危！

4月12日，貴州省政府發(fā)展研究中心刊發(fā)《化債工作推進(jìn)異常艱難，靠自身能力已無化債方法》一文，披露截止到2022年12月份，該省政府不包括地方隱性債務(wù)的顯性債務(wù)達(dá)到12470億元，其中省本級(jí)2035億元，省以下10435億元。

所謂顯性債務(wù)，就是列入央行統(tǒng)計(jì)口徑的政府債券。根據(jù)央行公布的金融數(shù)據(jù)，截至2022年12月底，全國政府債券余額為60.2萬億元，其中國債約25.6萬億，地方債34.6萬億。貴州地方債券余額約占全國地方債券余額的3.6%。

貴州省政府研究中心坦言，債務(wù)問題已成為擺在各地政府面前重大而又亟需解決的問題，但受制于貴州的財(cái)力，化解債務(wù)的工作推進(jìn)異常困難，僅僅依靠貴州省自己，無法化解債務(wù)。

二、貴州省真實(shí)的全口徑債務(wù)有多大？

其實(shí)，12470億元的顯性債務(wù)，并非貴州省地方政府債務(wù)的全部。因?yàn)槌素?cái)政部、發(fā)改委列入計(jì)劃的政府債券之外，貴州各地也和全國各地政府一樣，大量地、普遍地、失控地利用各種地方政府投融資平臺(tái)（LGFV），發(fā)行了城投債，獲取了銀行貸款，以及委托貸款、信托借款等非標(biāo)債務(wù)，還有難以統(tǒng)計(jì)的應(yīng)付款。

根據(jù)Wind城投債口徑統(tǒng)計(jì)，截至2022年底，貴州共計(jì)城投主體160家，有存續(xù)債券的城投企業(yè)共117家。存續(xù)債券共有411只，城投債存量規(guī)模合計(jì)2995億元。2018－2021年底，貴州省城投企業(yè)全部債務(wù)規(guī)模持續(xù)大幅度增長(zhǎng)，年均復(fù)合增長(zhǎng)達(dá)到10.7%。存量平均票面利率6.31%。

按照國證大數(shù)據(jù)根據(jù)Wind數(shù)據(jù)推算的2021年貴州省投融資平臺(tái)的債務(wù)結(jié)構(gòu)推算， 2995億元的城投債存量?jī)H占投融資平臺(tái)債務(wù)總量（不含應(yīng)付款）的21.9%。2022年12月底，按照推算，貴州省投融資平臺(tái)另有委托貸款、信托貸款等非標(biāo)債務(wù)4130余億元，銀行貸款存量6551億元。2022年底，貴州省投融資平臺(tái)不含應(yīng)付款的債務(wù)余額約為13676億元，約占全國投融資平臺(tái)債務(wù)總額的2.1%。

這意味著，截至2022年12月，顯性債務(wù)12470億元，再加上13676億元的隱性債務(wù)，貴州省各級(jí)政府累計(jì)負(fù)債余額大約為26146億元。

三、貴州省各級(jí)政府有多大的償債能力？

政府債務(wù)屬于公共債務(wù)，其還本付息，均來自于稅收、基金、國有資本經(jīng)營收入等公共收入。26146億元的地方債總債務(wù)，按常住人口3856萬人計(jì)算，貴州人均背負(fù)政府債6.78萬元。貴州省2022年GDP為21466億元，其宏觀杠桿率達(dá)到121.8%，為發(fā)達(dá)國家地方政府宏觀杠桿率的10倍左右。

2022年，貴州全省一般公共預(yù)算收入1886億元，全省政府性基金預(yù)算收入2041億元。其自身的公共收入只有3927億元，其債務(wù)收入比率已經(jīng)達(dá)到665.8%的難以置信的水平。

至關(guān)重要的是，貴州本身是一個(gè)依靠轉(zhuǎn)移支付才能夠維持財(cái)政收支平衡的窮省。2022年貴州全省一般公共預(yù)算支出5849億元，其自身的收入僅能滿足其一般預(yù)算支出的67.1%。

2022年，貴州獲得了3673億元的轉(zhuǎn)移支付，重新發(fā)行政府債券獲得的資金為2085億元（不含城投債）。貴州各級(jí)政府每支出100元，只有40.5元來自稅費(fèi)和基金收入，37.9元來自于轉(zhuǎn)移支付，21.6元來自于借債。

更嚴(yán)重的是，在貴州的顯性債務(wù)中，2022年獲得發(fā)債收入2085億元，但支付債務(wù)本金用了1479億元，借債還債率達(dá)到70.9%。債務(wù)用于發(fā)展的比例不足3成。

面對(duì)兩萬多億巨債，即使免除利息，貴州省財(cái)政各級(jí)政府、事業(yè)單位不吃不喝，也需要80個(gè)月才能還本。而世界銀行和IMF推薦的政府負(fù)債比例，最高限為80%。由此可見，貴州政府公開承認(rèn)自己無力化解債務(wù)，也是因?yàn)橘F州各級(jí)政府已深陷債務(wù)危機(jī)，債務(wù)氣球臨近破裂邊緣，如果沒有來自外力的救援，貴州省地方政府債務(wù)，將像2022年的房地產(chǎn)企業(yè)債務(wù)一樣，一破而無法收拾。

四、從貴州看地方債為什么會(huì)失控？

地方債規(guī)模如此巨大，隱含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。而地方債失去控制地膨脹，源于以下因素。

一是根深蒂固的“經(jīng)營城市”的行政思路。

2022年9月19日，我在《超過65萬億的城投債務(wù)困局，怎么解？》一文中披露，根據(jù)國證大數(shù)據(jù)的估算，截至2022年6月底，全國各地投融資平臺(tái)的有息債務(wù)余額，超過65萬億元。加上34.6萬億顯性地方債，中國地方政府有息債務(wù)規(guī)模已經(jīng)接近100萬億。從公共行政管理理論到各國政府的實(shí)際操作，政府的存在，其本源和初心，就是受選民委托，為市場(chǎng)主體和公民，提供公共產(chǎn)品服務(wù)。

但構(gòu)建于蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的中國政府，在政府職能和政府定位上，是存在先天逾越的。政府逾越了提供公共產(chǎn)品服務(wù)的框架，也逾越了服務(wù)的目的，從服務(wù)異變?yōu)榻?jīng)營和管理。雖然經(jīng)過三四十年的改革開放，我們一直在喊建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，但事實(shí)上，我們一直沉醉于加大政府籌集資本、經(jīng)營資本的能力，對(duì)市場(chǎng)要素自由流動(dòng)的干預(yù)越來越嚴(yán)重。并將政府這個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的裁判員直接下場(chǎng)參與比賽，套上了經(jīng)營城市、引導(dǎo)市場(chǎng)的漂亮外衣。

政府參與經(jīng)營，自然就需要像企業(yè)一樣參與資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的分配。但在分配過程中，又憑借公權(quán)力，破壞分配規(guī)則。比如獲取資金時(shí)無需像企業(yè)一樣提供足夠的抵押物，無法還款時(shí)也無需像企業(yè)一樣承擔(dān)強(qiáng)制執(zhí)行的責(zé)任，資不抵債時(shí)無需像企業(yè)一樣破產(chǎn)清算。這是地方債失控的主要原因。

二是錯(cuò)誤的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

改革初期，我們一窮二白，在從計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)換過程中，突然松綁的市場(chǎng)主體發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情高漲，出現(xiàn)了從基礎(chǔ)設(shè)施、消費(fèi)品到服務(wù)全面緊缺，通貨膨脹嚴(yán)重的過熱經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。那個(gè)時(shí)期，我們根據(jù)經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，以高于勞動(dòng)力收入的速度超前投資，加強(qiáng)供給，緩和供求關(guān)系，有效促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的階段性的高速發(fā)展。

但在供給已經(jīng)超過需求能力之后，我們沒有及時(shí)調(diào)整我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，依然機(jī)械地持續(xù)超前投資、壓抑消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，導(dǎo)致嚴(yán)重的供過于求。形成大量的無收益的投資使得償債能力不斷下降，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚。

比如貴州，在2015年即成為西部第一個(gè)“縣縣通高速”的省份，而貴州境內(nèi)遍布山區(qū)，修路成本格外高昂，省內(nèi)經(jīng)濟(jì)并無重大工業(yè)項(xiàng)目支撐，基建只能依賴借債，借債建成的基建項(xiàng)目又缺乏收益。導(dǎo)致如今積重難返、債臺(tái)高筑。

三是上面的鼓勵(lì)疊加地方官員畸形的政績(jī)觀。

地方投融資平臺(tái)失控發(fā)展，與鼓勵(lì)地方融資用于基建投資以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展失速問題，以及地方官員盲目而畸形的政績(jī)觀密不可分。2009年，央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確鼓勵(lì)地方政府通過增加地方財(cái)政貼息、完善信貸獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、設(shè)立合規(guī)的政府融資平臺(tái)等方式進(jìn)行融資。此后，但凡經(jīng)濟(jì)增速不如人意，央行、發(fā)改委、財(cái)政部便會(huì)通過貨幣寬松加積極財(cái)政的措施，鼓勵(lì)地方舉債投資基建與項(xiàng)目。

而舉債投資，不僅可以帶來可觀的GDP，更可以產(chǎn)生直接的稅收以及觸目可見的工業(yè)園或者道路、廣場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)而盲目攀比GDP增速、廣場(chǎng)面積、地鐵線路、高架數(shù)量、大樓高度、由此產(chǎn)生的房?jī)r(jià)高度。但凡上面領(lǐng)導(dǎo)到下面考察，觸目可見的城市外觀，就成了地方官員重要的政績(jī)。這種畸形的政績(jī)觀，不僅成為內(nèi)地對(duì)官員的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也逐漸成為國人對(duì)比中外的自豪來源。

四是政企不分導(dǎo)致信貸風(fēng)控形同虛設(shè)。

由于存在大量國企，特別是金融類企業(yè)基本上掌握在與地方政府手中，使得地方政府形成了債務(wù)自循環(huán)系統(tǒng)，即地方財(cái)政擁有兩個(gè)“子公司”：左邊城投公司，右邊地方銀行。一邊負(fù)責(zé)貸，一邊負(fù)責(zé)借。資產(chǎn)負(fù)債表就這樣快速做大了，實(shí)現(xiàn)了完全不受控的債務(wù)到貨幣的內(nèi)循環(huán)。一旦房地產(chǎn)下行，土地收入減少，政府性基金收縮，就會(huì)誘發(fā)地方債風(fēng)險(xiǎn)。

五、地方債會(huì)成為繼地產(chǎn)債之后的下一個(gè)債務(wù)危機(jī)嗎？

失控的地方債務(wù)對(duì)整體經(jīng)濟(jì)健康構(gòu)成嚴(yán)重威脅，債務(wù)抑制了政府增長(zhǎng)和穩(wěn)定就業(yè)以及維持或擴(kuò)大公共服務(wù)的能力，并將嚴(yán)重影響仍處于萌芽階段的復(fù)蘇。

據(jù)官方媒體報(bào)道，黑龍江省鶴崗市在2022年初成為我國第一個(gè)因嚴(yán)重債務(wù)困境而被迫進(jìn)行財(cái)政重組的城市。而2022年底，貴州遵義道橋建設(shè)，公布了推進(jìn)銀行貸款重組事項(xiàng)的公告。對(duì)涉及重組的156億元銀行貸款，延長(zhǎng)期限到20年。前10年只付息，后10年才還本。消息一出，震驚了金融圈。

東北的鶴崗和西南邊的貴州這兩個(gè)案例，清晰表明地方政府今年面臨著嚴(yán)重的財(cái)政壓力和債務(wù)包袱。它們的債務(wù)緊縮可能對(duì)我們的金融體系構(gòu)成嚴(yán)重威脅，尤其是對(duì)小型區(qū)域性銀行。

因?yàn)檎畟蛘叱峭秱坏┻`約開始，意味著地方政府融資平臺(tái)的政府擔(dān)保已經(jīng)崩潰，違約可能會(huì)迅速滾雪球。因此，存在金融傳染的重大風(fēng)險(xiǎn)，特別是地方政府擁有并管理的較小的城市和農(nóng)村商業(yè)銀行特別脆弱，它們與地方政府關(guān)系深厚，與地方投融資平臺(tái)的債務(wù)有扯不清的關(guān)系。

但已浮出水面的兩地地方債務(wù)危機(jī)的解決方向，也向市場(chǎng)傳遞出重要信息：雖然我國財(cái)政體制中，對(duì)地方債務(wù)的態(tài)度是穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量，堅(jiān)持不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”。但作為國有企業(yè)的投融資平臺(tái)的債務(wù)，政府不可能撒手不管。

在2023年1月發(fā)布的政府工作報(bào)告中，有一整節(jié)專門介紹防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)——主要是房地產(chǎn)和地方政府債務(wù)方面的風(fēng)險(xiǎn)。報(bào)告在談到地方政府的情況時(shí)說：“我們應(yīng)該......在努力減少現(xiàn)有債務(wù)的同時(shí)防止新債務(wù)的積累” 。

但在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇這個(gè)迫切的重任之前，我們依然將貨幣寬松、積極財(cái)政、超前投資、推高負(fù)債作為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要抓手。危險(xiǎn)的地方債務(wù)，特別是失控的隱形債務(wù)，對(duì)于與地方，都如同火炭，拿在手上太燙，丟了又怕受凍。

短期看，政府債券置換、財(cái)政資金償還、借新還舊、債務(wù)展期、停息還本、出售國有資產(chǎn)、增加轉(zhuǎn)移支付、在土地收入流失后開征房產(chǎn)稅等是化解地方債的可選策略。但這僅能治標(biāo)難以治本。

長(zhǎng)期看，我們要承認(rèn)這個(gè)世界上原本就很難做到兩全其美。要確保經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，可能需要降低對(duì)經(jīng)濟(jì)過高的期待，壓抑逆經(jīng)濟(jì)周期的沖動(dòng)。從高速發(fā)展觀轉(zhuǎn)變到適度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，從超前投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向依靠提高勞動(dòng)力收入、提高居民消費(fèi)能力、依靠消費(fèi)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的模式，是化解地方債務(wù)的必由之路。

【作者：徐三郎】